Заслуженный юрист КР Мурат УКУШОВ – специально для Elgezit.kg.
Как известно, в соответствии с требованиями норм Конституции КР и конституционного Закона «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» 4 октября 2020 года должны состояться очередные выборы депутатов Жогорку Кенеша 7-го созыва.
Между тем, в связи с распространением в стране эпидемии коронавируcа и введением в отдельных местностях республики режима чрезвычайного положения отдельные депутаты Жогорку Кенеша предлагают перенести парламентские выборы на весну (апрель) следующего 2021 года и проводить его вместе с выборами в местные кенеши. При этом они считают также возможным продление сроков полномочий депутатов Жогорку Кенеша VI созыва.
Таким образом, в настоящее время кыргызским властям предстоит поиск адекватных ответов на сложные вопросы, которые ставит реальная жизнь: каким путем обеспечить баланс между необходимостью обеспечения безопасности, жизни и здоровья граждан и соблюдения императивов законности.
«Пусть рушится мир, но торжествует закон»
Так гласит один из правовых принципов законности в римском праве, который является «прародителем» современной теории государства и права. Принцип законности – один из важнейших фундаментальных понятий теории государства и права. Суть законности состоит в требовании строгого и неуклонного осуществления всеми субъектами законов. Требование строгости означает недопустимость никаких отклонений от предписаний нормативных правовых актов, а требование неуклонности устанавливает необходимость постоянства и неизменности данной линии поведения каждого и всех в обществе.
То, что принцип законности является краеугольным камнем существования человеческого общества и государства, сумели понять, выработать и обосновать еще юристы (легисты) Древнего Рима. Аксиомами стали правовые принципы, выработанные ими и до сих пор применяемые: «Pereat mundus et, fiat jstitia» (Пусть рушится мир, но торжествует закон); «Dura lex, sed lex» (Закон суров, но это закон); «Non rex est lex, sed lex est rex» (Не царь является законом, а закон – царем); «Audiatur et altera pars» (Пусть будет выслушана и другая сторона); «Ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat» (Бремя доказательства лежит на том, кто утверждает, а не на том, кто отрицает); «Justitia regnorum fundamentum» (Правосудие — основа государства) и другие.
Конституция провозглашает Кыргызстан как правовое государство. При этом необходимо иметь в виду, что эта юридическая новелла не констатация достигнутого результата, поскольку правовое государство у нас еще только строится. Важно понять главное — его строительство нельзя приостанавливать до лучших времен или откладывать на будущее, оно должно последовательно осуществляться в наше время и самым эффективным образом.
Если намереваемся построить правовое государство, то нам всем – гражданам, общественным и политическим деятелям, государственному аппарату — необходимо твердо усвоить: для внедрения и укоренения в практической жизни демократических ценностей недостаточно их провозгласить в Конституции. Необходим особый режим общественной и политической жизни, который называется законностью.
Законность – одно из немногих общественных явлений, которое строится строго по принципу «или – или»:или безусловная законность везде, всюду и во всем, или ее крушение, если допускается отступление от ее строжайших требований даже в самом малом. Ибо единожды позволив себе нарушить принцип законности, на самом деле мы тем самым допускаем возможность отступления от нее в любом случае и всегда. Разве так уж трудно обосновать, что это нужно «ради интересов народа, государства», «экономии средств бюджета» и так далее и тому подобное?
Если государство будет и далее допускать легализацию подобных явлений, то они могут приобрести в обществе статус «поведенческой нормы». Наступит страшный для общества эффект привыкания к массовому несоблюдению законности как со стороны государственного аппарата, правоохранительных органов и судов, так и со стороны населения. А это, как правило, ведет к гибели права и государства.
Итак, при решении вопросов о возможном переносе, а на самом деле – отмене парламентских выборов на более поздний срок и соответственно – о продлении сроков полномочий депутатов Жогорку Кенеша необходимо, безусловно, руководствоваться принципом законности.
Правовые принципы, при соблюдении которых органами государственной власти обеспечивается законность, закреплены в Конституции: народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти (части 1 и 2 статьи 2); верховенство власти народа представлено и обеспечивается всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и президентом (пункт 1 статьи 3); государство и его органы служат всему обществу, а не какой-то его части (часть 1 статьи 3); никакая часть народа, никакое объединение, никакое отдельное лицо не вправе присваивать власть в государстве, узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением (часть 2 статьи 5); государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных Конституцией и законами (часть 3 статьи 5); Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие, на основе Конституции принимаются конституционные законы, законы и другие нормативные правовые акты (части 1 и 2 статьи 6).
Принципы обязательности и периодичности проведения выборов: ими обязаны руководствоваться органы власти
Выборы являются единственным законным способом формирования избираемых гражданами представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Кыргызской Республики. Все другие варианты формирования органов власти противоречат Конституции, действующему избирательному законодательству и являются нарушением основ конституционного строя.
В соответствии с нормой части 2 статьи 7 конституционного Закона КР «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» выборы президента и депутатов Жогорку Кенеша являются обязательными и проводятся периодически в сроки, установленные Конституцией.
Обязательность и периодичность проведения выборов являются одними из главных принципов, закрепленных в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 года говорится о том, что воля народа «должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах»; в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1964 года говорится о праве граждан «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах».
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 года) посвятила периодичности и обязательности выборов отдельную статью (статья 6 Конвенции), в которой, в частности, отмечается, что «срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в предусмотренном ими порядке», а также «не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами» (выделено автором статьи).
При этом необходимо иметь в виду, что указанная Конвенция была ратифицирована Законом Кыргызской Республики от 1 августа 2003 года №185. Следовательно, депутаты Жогорку Кенеша и исполнительная власть обязаны руководствоваться нормами статьи 6 Конвенции.
Периодичность выборов означает обязательность ротации выборного органа власти в установленные законом сроки путем проведения очередных выборов. Периодичность выборов предполагает, что такие выборы должны проводиться в установленные сроки и через определенный законом период времени. Принцип периодичности выборов гарантирует сменяемость (ротацию) должностных лиц и является условием легитимности существующей власти.
Обязательность выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от принятия решения и их проведении в установленные законом сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.
Следует отметить, что действующие Конституция и избирательное законодательство Кыргызской Республики устанавливают определенные гарантии обязательности и периодичности проведения выборов.
Во-первых, в законах указывается абсолютно определенный срок полномочий выборного органа власти. Так, Конституция (часть 2 статьи 70) и конституционный Закон о выборах (части 2 статьи 59), прямо устанавливают срок полномочий депутатов Жогорку Кенеша – 5 лет. Следовательно, срок полномочий депутатов парламента не может быть более 5 лет.
Во-вторых, конституционный Закон о выборах (часть 3 статьи 59) предписывает президенту абсолютно определенные сроки для назначения выборов: «Очередные выборы в Жогорку Кенеш назначаются Президентом не ранее чем за 100 календарных дней и не позднее чем за 90 календарных дней до дня голосования».
В-третьих, согласно норме части 6 статьи 59 конституционного Закона о выборах в случае, если президент не назначит выборы депутатов Жогорку Кенеша в предусмотренные конституционным Законом о выборах сроки, выборы депутатов Жогорку Кенеша считаются назначенными. Центральная избирательная комиссия в течение 2 календарных дней официально публикует в средствах массовой информации дату проведения выборов депутатов Жогорку Кенеша и организует подготовку и проведение выборов в сроки, установленные конституционным Законом о выборах.
Возможен ли перенос (отмена) выборов депутатов Жогорку Кенеша VII созыва?
Итак, принципы обязательности и периодичности проведения выборов относятся к числу основополагающих для организации избирательного процесса. Однако некоторые особенности правового регулирования порядка организации и проведения выборов в Кыргызстане зачастую приводят к нарушениям указанных принципов. Выборы могут быть перенесены (отменены) как до формального начала (опубликования решения о назначении выборов), так и в ходе уже начавшегося избирательного процесса.
Действия (бездействие), направленные на отмену (перенос) выборов, способны препятствовать началу законного избирательного процесса или даже делать его невозможным. В этом случае явление переноса (отмены) выборов имеет глубокое отрицательное воздействие на избирательную систему и, как следствие, на государственное управление в целом.
В соответствии с нормами Конституции и конституционного Закона о выборах 4 октября 2020 года должны состояться очередные выборы депутатов Жогорку Кенеша VII созыва. Фактически до выборов еще остается 5 месяцев, выборы еще даже не назначены: в соответствии с нормой части 3 статьи 59 конституционного Закона о выборах очередные выборы в Жогорку Кенеш назначаются президентом не ранее чем за 100 календарных дней и не позднее чем за 90 календарных дней до дня голосования. То есть выборы должны быть назначены в конце июня — в начале июля текущего года. Следовательно, обсуждать и принимать сегодня какие-либо решения относительно парламентских выборов пока преждевременно.
В настоящее время глава государства Сооронбай Жээнбеков и правительство принимают необходимые меры по недопущению распространения коронавируса, и есть надежда, что за предстоящие несколько месяцев до выборов удастся стабилизировать эпидемиологическую ситуацию в стране.
При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии с нормой части 3 статьи 7 конституционного Закона о выборах выборы не проводятся во время чрезвычайного или военного положения, введенного на всей территории Кыргызской Республики.
То есть, если в сентябре — начале октября текущего года на всей территории страны будет действовать режим чрезвычайного положения, введенного Жогорку Кенешем согласно нормам Конституции и конституционного Закона «О чрезвычайном положении», только тогда выборы в Жогорку Кенеш VII созыва не будут проводиться.
Разумеется, в этом случае возникает вопрос: а как быть с выборами в парламент, если они не будут проведены в установленный срок из-за действия режима чрезвычайного положения? Ведь общий принцип обязательности и периодичности выборов, установленный нормой части 2 статьи 7 конституционного Закона о выборах не предполагает исключений!
Однако в конституционном Законе о выборах не предусмотрено правового механизма (процедуры) переноса либо отмены выборов депутатов Жогорку Кенеша в период действия чрезвычайного или военного положения. То есть в данном случае имеется правовой пробел, который необходимо срочно устранить. На всякий случай.
Представляется, что перенос (отмена) выборов во время чрезвычайного или военного положения, введенного на всей территории Кыргызской Республики — это единственный исключительный случай переноса (отмены) выборов с точки зрения прямого действия принципов обязательности и периодичности проведения выборов, базирующихся на международных избирательных стандартах.
В связи с чем Центральной избирательной комиссии следует незамедлительно подготовить проект закона, предусматривающий соответствующие поправки в статью 7 (Обязательность и периодичность выборов), в статью 59 (Назначение выборов депутатов Жогорку Кенеша) конституционного Закона о выборах, а также в статью 4 (Обязательность и периодичность выборов) и в статью 48 (Назначение выборов депутатов местных кенешей) Закона Кыргызской Республики «О выборах депутатов местных кенешей». Учитывая, что согласно норме части 2 статьи 80 Конституции законопроекты, определенные Правительством как неотложные, рассматриваются Жогорку Кенешем во внеочередном порядке, правительство может выступить инициатором законопроекта.
При этом (при подготовке законопроекта) следует иметь в виду, что чрезвычайное (военное) положение является обстоятельством, исключающим не только проведение, но и назначение выборов, поскольку в этих условиях невозможно обеспечить гарантированные Конституцией и конституционным Законом о выборах права и свободы граждан. После отмены чрезвычайного (военного) положения выборы, назначение которых не могло состояться в период действия соответствующего правового режима, должны назначаться в максимально краткие сроки с тем, чтобы не допустить нарушения избирательных прав граждан.
Между тем Кыргызстану по вопросу проведения предстоящих выборов в Жогорку Кенеш все-таки не нужно паниковать раньше времени и надо брать пример с Южной Кореи. В этой стране 15 апреля текущего года прошли первые в мире парламентские выборы на фоне пандемии коронавируса.
В выборах приняли участие 66,2 процента избирателей. Примечательно, что это самая высокая явка за последние 28 лет, несмотря на пандемию коронавируса. В Южной Корее, впрочем, ситуация с пандемией давно под контролем. Долгое время страна занимала второе место в мире по числу заражений, но властям удалось в начале марта пройти пик заболеваемости.
При этом власти Южной Кореи приняли целый ряд мер предосторожности из-за распространения коронавируса. В частности, большинство избирателей проголосовали досрочно, через почту, на избирательные участки пускали только в защитных масках. Избирателей обязали соблюдать дистанцию в один метр друг от друга. Кроме того, они должны были продезинфицировать руки и надеть перчатки. И все прошло без каких-либо осложнений.
Возможно ли продление сроков полномочий депутатов Жогорку Кенеша VI созыва?
Следует иметь в виду, что начало сроков полномочий депутатов Жогорку Кенеша и их прекращение (окончание) регулируется Конституцией и законами неоднозначно. И на самом деле здесь присутствует правовая неразбериха.
В соответствии с нормой части 2 статьи 70 Конституции Жогорку Кенеш состоит и 120 депутатов, избираемых сроком на 5 лет по пропорциональной системе. При этом следует отметить, что норма части 3 статьи 59 конституционного Закона о выборах предусматривает понятие конституционного срока, на который избирается Жогорку Кенеш. Конституционный срок, на который избирается Жогорку Кенеш, исчисляется со дня его избрания — днем избрания Жогорку Кенеша является день голосования, в результате которого он был избран в правомочном составе. То есть, конституционный срок, на который избираются депутаты Жогорку Кенеша, составляет 5 лет.
Как известно, полномочия депутатов Жогорку Кенеша начинаются со дня принятия ими присяги (части 4 статьи 71 Конституции). Это важное обстоятельство, которое будет иметь значение при определении срока прекращения (окончания) полномочий депутатов действующего созыва Жогорку Кенеша.
Что касается прекращения (окончания) сроков депутатских полномочий, то по Конституции (часть 3 статьи 71) со дня первого заседания Жогорку Кенеша полномочия Жогорку Кенеша прежнего созыва прекращаются. Соответственно полномочия депутата Жогорку Кенеша прекращаются одновременно с прекращением деятельности соответствующего созыва Жогорку Кенеша (часть 2 статьи 73 Конституции). И это также является важным обстоятельством, которое будет иметь значение при определении срока прекращения (окончания) полномочий депутатов действующего созыва Жогорку Кенеша.
Может иметь место досрочное прекращение полномочий. В соответствии с нормами части 3 статьи 73 Конституции полномочия депутата Жогорку Кенеша прекращаются досрочно в случаях: 1) подачи им письменного заявления о сложении депутатских полномочий или выхода из фракции; 2) выхода из гражданства либо приобретения иного гражданства; 3) перехода на работу или неоставления им работы, несовместимой с выполнением депутатских полномочий; 4) признания выборов недействительными; 5) выезда на постоянное жительство за пределы Кыргызской Республики; признания депутата судом недееспособным; 6) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении него; 7) отсутствия на заседаниях Жогорку Кенеша без уважительных причин 30 и более рабочих дней в течение одной сессии; 8) вступления в законную силу решения суда об объявлении его безвестно отсутствующим или умершим; 9) смерти депутата. При этом следует отметить, что фактический срок полномочий депутата Жогорку Кенеша, получившего мандат взамен коллеги, выбывшего из партийного списка по указанным основаниям, будет короче.
Кроме того, Жогорку Кенеш может принять решение о самороспуске (часть 1 статьи 78 Конституции), что означает досрочное прекращение полномочий депутатов соответствующего созыва Жогорку Кенеша. Наконец, в случаях, предусмотренных Конституцией президент вправе назначить досрочные выборы в Жогорку Кенеш (часть 6 статьи 84, часть 1 статьи 86 Конституции), что также влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов соответствующего созыва Жогорку Кенеша.
На первый взгляд, кажется, что все ясно – депутаты Жогорку Кенеша VI созыва были избраны 4 октября 2015 года, конституционный срок, на который они были избраны, истекает 4 октября 2020 года. Между тем возникает правовая проблема, связанная с прекращением (окончанием) сроков полномочий депутатов действующего созыва Жогорку Кенеша. И это связано не только с пандемией коронавируса.
Первое. Как было отмечено выше, полномочия депутатов Жогорку Кенеша нового созыва начинаются со дня принятия ими присяги. Эта процедура проводится на первом заседании Жогорку Кенеша нового созыва. Кроме того, со дня первого заседания парламента нового созыва полномочия Жогорку Кенеша прежнего созыва прекращаются.
Следовательно, исходя из вышеуказанных конституционных положений, если новые выборы депутатов Жогорку Кенеша будут признаны недействительными и будут назначены повторные выборы, то Жогорку Кенеш VI созыва вправе работать и дальше даже при истечении пятилетнего периода, пока не будет избран новый созыв Жогорку Кенеша. То есть сроки полномочий депутатов Жогорку Кенеша в данном случае автоматически продлеваются.
Второе. В условиях пандемии коронавируса может возникнуть правовая проблема, связанная с запретом на проведение выборов в период действия чрезвычайного положения, введенного на всей территории страны.
Означает ли это, что в случае, если выборы 4 октября не состоятся, то сроки полномочий депутатов Жогорку Кенеша VI созыва прекращаются в связи с истечением 5-летнего срока? Как тогда быть с нормой статьи 25 конституционного Закона «О чрезвычайном положении», согласно которой во время чрезвычайного положения не допускается прерывать заседание Жогорку Кенеша?
При этом следует иметь в виду следующее. Чрезвычайное (военное) положение – это особые правовые режимы, вводимые в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения безопасности государства и граждан. В условиях действия этих правовых режимов допускается ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе их избирательных прав, что базируется на конституционных нормах, предусматривающих возможность ограничения Конституцией и законами прав и свобод граждан в конституционно значимых целях (статья 20 Конституции).
Согласно конституционному Закону Кыргызской Республики «О чрезвычайном положении» (статья 13) срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Кыргызской Республики, не может превышать 30 дней, а вводимого на части территории Кыргызской Республики — 60 дней. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок Жогорку Кенешем. При этом Жогорку Кенеш вправе отменить чрезвычайное положение до истечения установленного срока (статья 14).
Согласно конституционному Закону о выборах (часть 3 статьи 7) выборы не проводятся только во время чрезвычайного (военного) положения, введенного на всей территории Кыргызской Республики.
Следовательно, в указанный период сроки полномочий Жогорку Кенеша VI созыва и его депутатов автоматически продлеваются до прекращения действия чрезвычайного положения, введенного на всей территории Кыргызской Республики, последующего проведения выборов депутатов Жогорку Кенеша VII созыва и до дня первого заседания Жогорку Енеша нового созыва.
Необходимо иметь в виду, что автоматическое продление срока полномочий депутатов Жогорку Кенеша действующего созыва в случае переноса (отмены) парламентских выборов в связи с введением чрезвычайного положения на территории всей страны связано не только с прекращением действия чрезвычайного положения, но и с формированием нового созыва Жогорку Кенеша. Тем самым обеспечивается преемственность власти, постоянная деятельность законодательного органа государственной власти, а также его легитимность в период после отмены соответствующего правового режима и до избрания нового созыва Жогорку Кенеша.
При этом необходимо иметь в виду следующее. Действующие Конституция и законы не содержат оговорок (положений) относительно продления срока полномочий самим Жогорку Кенешем путем принятия закона (надо всегда помнить конституционную норму об узурпации власти) или проведения референдума.
В конституционном Законе Кыргызской Республики «О референдуме Кыргызской Республики» содержится специальная норма (статья 8), в соответствии с которой на референдум не могут выноситься вопросы: досрочного прекращения или продления срока полномочий президента, депутатов Жогорку Кенеша; назначения досрочных выборов президента, депутатов Жогорку Кенеша либо перенесения сроков проведения таких выборов; связанные с избранием, назначением и освобождением должностных лиц представительных и исполнительных органов государственной власти.
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.