Мурат Укушов, заслуженный юрист КР – специально для Elgezit.kg.
Глава государства Сооронбай Жээнбеков своими указами 2018-й, 2019-й и 2020-й объявил Годами развития регионов. Он, проработавший шесть лет в должности главы государственной администрации Ошской области (с 2012 года — полномочного представителя правительства в области), прекрасно представляет себе, что «без развития регионов невозможно достичь развития страны в целом». Сильные регионы – это сильная страна, фундамент, на котором строится экономическое и социальное благополучие страны.
Между тем следует честно признать, что в Кыргызстане каждый год можно объявлять годом развития регионов, однако на самом деле регионы не будут устойчиво развиваться. И это не вина действующего главы государства, а его беда. Дело в том, что реформы местного самоуправления», реализованные в 2005-2014 годы, окончательно разрушили систему местной власти. А без эффективно действующей модели местной власти любые планы развития регионов просто остаются благими пожеланиями.
В результате бессистемных и неразумных реформ местной исполнительной власти и местного самоуправления страна получила целый ряд серьезных проблем управления регионами: неэффективная модель системы местной исполнительной власти и местного самоуправления (МСУ); неэффективная децентрализация государственного управления; неэффективная двухуровневая бюджетная система; слабое финансовое, материально-техническое обеспечение органов МСУ; неэффективная система формирования органов МСУ; низкий уровень квалификации и компетентности кадров местных органов исполнительной власти и местного самоуправления; высокий уровень коррупции в местных органах власти.
В этой связи в стране остро стоит вопрос о реформировании «реформированной» местной исполнительной власти и местного самоуправления, эффективность и качество которых сегодня оставляет желать много лучшего.
Реформа должна исходить изнутри, а не приходить извне
В 2020 году исполнится 30 лет со дня принятия Декларации о государственном суверенитете Кыргызстана (15 декабря 1990 года), которая стала основой для последующих реформ практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества. Можно подводить первые итоги – чего добились и что потеряли. У каждого из здравомыслящих граждан наверняка есть свое представление о том, в чем заключается корень наших неудач и просчетов. За это время давно улетучился как дым романтизм первых лет строительства нового независимого государства. Мы освободились от многих иллюзий.
В основе многих неурядиц, переживаемых Кыргызстаном, лежат полное отсутствие государственнического подхода и пренебрежение интересами государства у части общественно-политических деятелей, представителей гражданского общества, депутатов Жогорку Кенеша, руководителей органов государственной власти и управления, а также «реформаторов». Многие из них твердят о реформах, отказе от «советского наследия» и демократизации государственного управления, не понимая и не желая понимать, что эта «демократия» должна быть, в первую очередь, государством, а не неким абстрактным обществом.
Опыт реализации многочисленных стратегий, программ, проектов и мероприятий, реализуемых в стране, показал, что до сих пор нет комплексного, единого, четкого и глубокого понимания сути необходимых реформ в системе государственного управления и местного самоуправления. Вследствие этого преобразования в отдельных государственных и региональных институтах происходят без глубоко проработанных стратегий развития соответствующих институтов управления и регионов. В связи с чем в ряде случаев институциональные преобразования не в полной мере соответствуют среднесрочным и долгосрочным стратегиям развития страны и определенным в них приоритетам.
Зачастую различные группы заинтересованных лиц, в том числе зарубежные организации-доноры, оказывают влияние на содержание и темпы реформирования институтов государственного управления и местного самоуправления через лоббирование интересов, которые не всегда обоснованы и своевременны. Вносятся предложения по созданию новых институтов государственного управления и местного самоуправления органов без учета предшествующего опыта, общего ресурсного потенциала страны или четко просчитанного ожидаемого результата и эффекта.
Общим знаменателем или парадоксом практически всех реализованных в стране реформ является то, что, воплощаясь в жизнь, они продвигают государство и общество не к верховенству права и закона, к устойчивому развитию экономики, политической системы, социальной сферы, культуры, а зачастую в сторону от заявленных целей. Реформы были запрограммированы на разрушительный, скоротечно-обвальный характер (так называемая «шоковая терапия»). А вторая ошибка выразилась в переоценке значимости чужого, в основном западного опыта и, как следствие, пренебрежении собственным опытом. Реформаторы были легкомысленными романтиками: предполагалось, все, что нужно сделать — это заимствовать хорошие институты у развитых западных стран. Казалось, что стоит только ввести эти институты у нас, и наша государственная и общественная система заработают, как там, и будем жить, как они.
Между тем многолетний опыт кыргызских реформ показывает, что бездумное, некритическое заимствование слишком продвинутых «чужих» институтов – ошибочный вариант. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные «оттуда» на нашу неподготовленную «почву», не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать. Как отмечал один из мыслителей прошлого, «проводить реформу просто ради факта проведения реформы – это непростительная глупость».
Вышеизложенное имеет прямое отношение к реформе местной исполнительной власти и местного самоуправления в Кыргызстане. Реформа системы управления регионами отталкивалась от идеальных картин, а не от объективных реалий: при программировании и реализации реформы местной исполнительной власти и местного самоуправления руководствовались принципами Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, принятой Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Однако, как известно, что хорошо одним (в данном случае — европейским народам), может быть губительным для других (в частности, для Кыргызстана).
Между тем необходимо отметить, что государства, которые относят к «азиатским драконам» — Гонконг (сегодня автономный район КНР), Южная Корея, Китай, Сингапур, Тайвань, Япония при модернизации государственного управления и местного самоуправления не руководствовались принципами чуждой им Европейской хартии местного самоуправления и исходили из своих многовековых исторических, культурных и народных традиций.
Хотели как лучше, а получилось как всегда
27 февраля 2019 года, выступая на Национальном диалоге по региональному развитию, президент Сооронбай Жээнбеков констатировал, что «до сегодняшнего дня экономическая политика государства оставалась неспособной обеспечить развитие регионов. К примеру, бюджетная, налоговая, денежная, кредитная политики не учитывали специфику регионов. Это в свою очередь привело к усилению внутренней миграции. В разы увеличилось количество переселенцев из отдаленных районов, в том числе — с приграничных мест. Становится понятно, что вопрос поддержки села, а в особенности — населения приграничных и отдаленных горных районов, практически равнозначно сохранению территориальной целостности страны».
Таким образом, глава государства Сооронбай Жээнбеков дал реальную оценку эффективности 25-летней реформы государственного управления и местного самоуправления, которая началась летом 1994 года (тогда был издан указ президента от 18 августа 1994 года «О реформе местного самоуправления). Местные бюджеты в большинстве случаев оказались нереальными, местные налоги не дают ожидаемых результатов. Дотационными как было, так и осталось более 80 процентов органов местного самоуправления республики. Так, на днях глава правительства Мухаммедкалый Абылгазиев заявил, что «в прошлом году из дотаций государства вышли всего четыре сельские управы». И это в Год развития регионов-2019?!
Как следствие, в регионах господствуют безработица, низкий уровень жизни населения, массовый исход граждан «в чужие края» в поисках работы и пропитания, постепенная утеря людьми морально-нравственных устоев, национальных традиций и так далее.
На самом деле большинство возникающих в стране проблем порождено неумелыми действиями и ошибками центральной и региональных властей либо их пассивностью и недееспособностью, процессами примитивизации и деградации местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, слабостью исполнительскойдисциплины. Из-за плохого качества управления в регионах постоянно возникают социальная напряженность в обществе, кризисные явления в экономике, а в отношениях между государством и обществом начинает доминировать взаимное недоверие. О каком развитии регионов может идти речь, если, как с горечью отмечал известный общественный деятель, руководивший в свое время районом и областью Кемель Ашыралиев: «Продававшие на базаре носки стали губернаторами, продававшие манты стали мэрами»?
Что мы потеряли и что имеем сегодня в системе местной власти: разрушенный механизм координации
Советская система государственного управления и местного самоуправления имела много минусов. Однако у нее была своя внутренняя логика, причем эта логика была отнюдь не такой абсолютно авторитарно-вертикальной, как ее сегодня обычно представляют «профессиональные критики» всего советского. Все-таки та система разрабатывалась не дилетантами, как в настоящее время, а на основе научно обоснованных рекомендаций научно-исследовательских институтов Академии наук и Совета министров СССР, основанных на лучших международных практиках.
В Кыргызстане (как и в других союзных республиках) существовала эффективно действовавшая система сельских (поселковых), районных, городских и областных советов народных депутатов (заметьте – именно совет народных депутатов, а не абстрактный айыльный или городской кенеш, как сегодня). Это были выборные органы, но в них обязательно входили все местные начальники: директора школ, председатели колхозов, директора совхозов, прокуроры, директора и главные инженеры крупных предприятий и организаций и так далее (настоящие профессионалы, региональная элита) — были депутатами сельского, районного, городского и областного совета нардепов практически по умолчанию.
Они регулярно встречались на сессиях этих советов, на которых обсуждались вопросы местного значения (строительство детских садов, озеленение сел и городов, освещение улиц, проведение водопровода, канализации, улучшение жилищных условий граждан, производство товаров народного потребления) и принимались соответствующие решения, которые были обязательными для исполнения. Исполнением решений местных советов народных депутатов занимались их исполнительные комитеты (исполкомы сельсовета, райисполкомы, горисполкомы и облисполкомы). При этом необходимо отметить, что многое из того, на чем стоят, держатся и живут современные села и города, были построены решениями сельских, районных, городских и областных советов народных депутатов и их исполкомами.
В советской системе государственного управления и местного самоуправления были два инструмента горизонтальной и вертикальной координации: это советы народных депутатов и партийные организации КПСС. На случай, когда координации на уровне местных советов народных депутатов оказывалось недостаточно, в дело вступали партийные органы. Кроме того, что все местные начальники встречались на сессиях местного совета, они каждую неделю виделись на бюро райкома, обкома партии или подобных мероприятиях. Фраза первого секретаря райкома или обкома партии «партбилет на стол положишь» была не пустой угрозой, а очень даже эффективным механизмом привлечения к ответственности нерадивых руководителей. Это заставляло всех низовых руководителей крайне внимательно относиться к проблемам, которые возникали на уровне села, района или города.
Советская система управления не была идеальной, но горизонтальная и вертикальная координация — это важнейшее условие эффективности управления, и она в советской системе была и успешно работала. Сегодня мы живем в такой управленческой реальности, которая любому советскому чиновнику показалась бы кошмаром, поскольку она практически полностью лишена механизмов координации. Новая система местной власти, которую построили «реформаторы» за два последние десятилетия, разрушила практически все механизмы горизонтальной и вертикальной координации.
Так какой орган в настоящее время рассматривает вопросы, связанные с эффективностью деятельности айыльных и городских кенешей, глав айыл окмоту и мэров городов, глав государственных администраций районов в части управления вопросами местного значения?
В советское время работу сельских, районных, городских советов народных депутатов и их исполкомов могли обсудить на заседаниях вышестоящих советов народных депутатов, вплоть до Верховного Совета, после 1991 года – на заседаниях районных (до 2012 года) и областных кенешей (до 2008 года), и принять рекомендации по повышению эффективности их работы.
Вот наглядные примеры вертикальной координации деятельности местных советов народных депутатов из позднего советского периода: постановление Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 24 апреля 1989 года №2090 «О работе исполнительных комитетов Джалал-Абадского городского и Сузакского районного Советов народных депутатов по развитию по развитию кооперативной и индивидуальной трудовой деятельности граждан»; постановление Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 29 мая 1989 года №2104 «О работе Советов народных депутатов Сокулукского района с предложениями, заявлениями и жалобами граждан по вопросам социально-бытового, медицинского и жилищно-коммунального обслуживания населения»; постановление Президиума Верховного Совета Киргизской ССР от 23 июня 1989 года №2113 «О работе Ошского областного Совета народных депутатов по выполнению постановления Верховного Совета Киргизской СС «О задачах Советов народных депутатов республики по выполнению Программы жилищного строительства Киргизской ССР на период до 2000 года».
То есть ведь была же когда-то эффективно работавшая система местного управления, координации и контроля, и где она в настоящее время?! О том, как разрушили систему местной исполнительной власти и местного самоуправления, а также предложения по реформированию «реформированной» системы местной власти – в следующей части статьи.
(продолжение следует)
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.