Мурат Укушов, заслуженный юрист КР — специально для Elgezit.kg
Во второй половине 20-го века в теории государства и права возникло обобщающее понятие «парламентаризм», под которым понимается система политической организации государства с четким разграничением функций законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента в качестве представительного органа народовластия. Это понятие весьма объемно. С одной стороны, оно отражает положение парламента в механизме разделения государственной власти, а с другой – принципы функционирования и устройства парламента и взаимоотношений с другими государственными органами.
В обществе зачастую отождествляют понятия «парламент» и «парламентаризм». В действительности же, наличие парламента в системе органов государственной власти еще не означает существование в государстве парламентаризма. Парламентаризм возникает и существует тогда, когда в государстве действует реальная многопартийная политическая система, парламент наделяется полномочиями не только принятия законов, но и полномочиями по контролю за исполнением законов, формированию правительства и других государственных органов, осуществляет контроль за деятельностью правительства.
«Слегка зачатая» парламентская форма правления
Временное Правительство, пришедшее к власти после апрельской революции 2010 года, инициировало конституционную реформу с целью переформатирования формы правления: было продекларировано, что страна перейдет к парламентской системе правления, в рамках которой роль президента обычно ограничивается сферами международной политики и обороны. Однако за прошедшее десятилетие западная модель парламентаризма в политической системе страны так и не прижилась. Жогорку Кенеш не смог утвердиться в качестве полноценной ветви власти, определяющей основные направления внутренней и внешней политики государства.
В октябре 2010 года выборы в Жогорку Кенеш состоялись с сюрпризом в виде серьезной неудачи «революционных» партий (СДПК, Ата-Мекен), ставших инициаторами проведения июньской конституционной реформы, утвердившую в стране, как надеялись сами инициаторы, парламентскую форму правления. Уже тогда, в период выборов и сразу после них, представители ряда оппозиционных политических партий заявляли о возможном возврате к президентской форме правления.
В этой связи предполагалось, что «революционеры», удержавшиеся на определенный новой Конституцией период времени на властном Олимпе (2011-2015 годы), предпримут меры для того, чтобы «забетонировать» парламентскую форму правления посредством принятия соответствующих законов. Но все получилось согласно знаменитому изречению известного российского государственного деятеля Черномырдина В.С. – «хотели как лучше, а получилось как всегда».
Парадокс заключается в том, что «могильщиками» парламентской формы правления выступили именно представители «революционного» лагеря. После подведения итогов выборов в Жогорку Кенеш 5-го созыва руководители парламентских фракций СДПК и Ата-Мекен начали лихорадочные поиски методов и способов удержания власти, ускользающей из их рук по воле народа, выраженной на парламентских выборах. Почему произошла такая метаморфоза с «апрельскими» лидерами?
Дело в том, что «революционеры во власти» так и не смогли понять необходимость выработки пошаговой стратегии реализации июньской конституционной реформы. Кыргызстан пошел на большой риск, пытаясь внедрить парламентскую форму правления в обществе, в которой практически отсутствует полноценная партийная система, низкая правовая и политическая культура общественных деятелей и политиков, граждан, в целом — всего общества. Время, когда можно было «застолбить» новую форму правления — с 2011 года по 31 августа 2015 года (с этого дня фактически началась «контрреволюция») — тогда «революционные партии» владели рычагами власти, было упущено самым бездарным образом.
Ситуация усугублялась тем, что у «революционеров» отсутствовало единое видение того, что они хотят получить в итоге затеянных перемен и они не смогли доходчиво объяснить этого народу. И народ остался фактически безучастным к новой форме правления, ну а когда уже в первый год деятельности Жогорку Кенеша 5-го созыва воочию увидел возможные «прелести» парламентаризма по-европейски, то и вовсе махнул на него рукой. Постапрельская власть бросила на полдороге в «зародыше» парламентаризм, занявшись более привычным занятием власть предержащих в Кыргызстане: переделом власти, собственности, перенаправлением финансовых потоков, подавлением инакомыслия. В итоге сами «революционеры во власти» не нашли ничего лучшего, как начать постепенный возврат к апробированным при прежних властях методам правления.
Помнится, в апреле-июне 2010 года тогдашний президент России Д.Медведев несколько раз высказывал сомнения в том, что парламентская форма правления в Кыргызстане вряд ли окажется жизнеспособной. «Я не очень себе представляю, как будет модель парламентской республики работать в Киргизии», — заявил президент Д.Медведев, комментируя итоги референдума 27 июня 2010 года. Он отметил, что это, конечно, внутреннее дело Киргизии, но необходимо учитывать, «что там сейчас власти не хватает, чтобы навести порядок, легитимность власти низка, а ее поддержка создает большие вопросы».
«Не превратится ли это в череду бесконечных проблем, перетасовок в парламенте, не приведет ли это к бесконтрольному переходу власти от одних политических сил к другим, и, в конечном счете, не будет ли это способствовать приходу к власти сил, которые имеют экстремистскую направленность, — рассуждал тогда президент России. — Меня это волнует, как и руководителей стран, соседних с Киргизией. В борьбе с афганским наркотрафиком Киргизия, которая сегодня находится в непростой ситуации, может оказаться слабым звеном и превратиться в еще один рассадник такого рода наркопотоков».
По словам Д.Медведева, «в нынешнем состоянии у Киргизии существует целый набор возможностей, включая самую неприятную — вплоть до распада государства». «Чтобы предотвратить такой сценарий, требуется сильная, хорошо организованная власть, учитывая исторические реалии и волю народа, — резюмировал он. — … Это очень сложный вопрос, каким образом лучше управлять нынешней Киргизией». Прошедшие 10 лет показали, что на самом деле Д.Медведев оказался совершенно прав.
При этом следует отметить, что на пространстве бывшего СССР парламентская форма правления — в классическом ее понимании — прижилась только в республиках Прибалтики и в Грузии. В остальных постсоветских республиках, в том числе — и в Кыргызстане, парламент фактически превратился в декоративную деталь государственной машины.
Почему в Кыргызстане не прижилась парламентская форма правления?
Что нужно было сделать, чтобы состоялась парламентская форма правления? Обозначу лишь три основные позиции. Первое. Процесс наполнения реальным содержанием новых конституционных положений необходимо было начинать с переформатирования политической системы государства. Речь идет о формировании новых политико-правовых условий, которые могли бы создать реальные предпосылки для утверждения в стране парламентаризма — создание нормативной правовой базы для реальной партизации политической жизни общества, усиление роли партий в политическом процессе, создание современной, ориентированной на интересы общества и государства системы общенациональных политических партий. То есть, нужно было разработать и принять новые Законы «О политических партиях», «Об оппозиции», внести соответствующие поправки в Закон о Регламенте Жогорку Кенеша, в конституционный Закон о выборах и в другие законы, нацеленные на реализацию указанных задач.
Второе — реформирование Жогорку Кенеша. Третье — совершенствование организации публичной власти, создание новой модели государственного управления, соответствующей требованиям Конституции. Однако за прошедшие 10 лет постапрельские власти так и не сумели реализовать на практике эти задачи, хотя постоянно декларировали свою приверженность к парламентаризму.
Основу парламентской формы правления составляет многопартийная система. Механизмы «западной» парламентской модели рассчитаны на развитую многопартийную систему, высокую правовую и политическую культуру общества. Количество зарегистрированных партий не является показателем уровня развития партийной системы и, соответственно, уровня политической культуры общества в целом. Если какое-то общественное объединение называет себя политической партией и даже зарегистрировано в Министерстве юстиции, это ещё не значит, что оно является таковой на самом деле. Объединение граждан должно созреть до того, чтобы получить статус политической партии.
Если мы взглянем на зарегистрированные, и даже формально действующие партии, то увидим, что практически ни одна из них, и в том числе — парламентские партии, не обладают всеми признаками политической партии (партийная идеология; организационная структура, охватывающая все или, по меньшей мере, большинство крупных административно-территориальных единиц; социальная опора (партийный электорат); политическая история (долговременная традиция присутствия на политической арене) и др.) В Кыргызстане сегодня партии не выполняют свое общественное предназначение, они больше имитируют политический процесс, чем развивают его. Политтехнологические фантомы (псевдопартии), существующие исключительно в выборный период для «добывания» депутатских мандатов своим «кошелькам» и уходящие «в спячку» после окончания избирательной кампании, не смогут стать опорой политической системы государства. Напротив, их существование наносит политической системе только вред.
Жогорку Кенеша так и не сумел занять свое законное место в системе власти, отведенное ему Конституцией, поскольку во власти не оказалось идеологов парламентаризма. Возможно, если бы в декабре 2010 года идейный вдохновитель июньской конституционной реформы О.Текебаев был избран Торага Жогорку Кенеша, то дело сдвинулось бы с мертвой точки. Однако Жогорку Кенеш тогда предпочел стать ведомым органом власти.
Учитывая специфику кыргызского общества, вряд ли стоит надеяться на создание в ближайшем будущем хотя бы одной-двух общенациональных партий, которые не рассыплются без поддержки административного ресурса, как это произошло с провластными СДПК или «Биримдик». Скорее всего, партии будут носить исключительно региональный или даже родоплеменной либо религиозный характер (хотя запрещено создание партий на религиозной основе, на самом деле, часть общества «идет» в этом направлении).
При этом следует иметь в виду, что на самом деле форма правления, закрепленная в Конституции, является смешанной «парламентско-президентской», иначе говоря — «недопарламентской» системой. В апреле — июне 2010 года произошла своего рода политико-правовая мистификация – и внутри страны и за границей все уверовали в то, что в Кыргызстане утверждается парламентская форма правления.
В Конституции были заложены «семена ее саморазрушения». И, в первую очередь, это связано с тем, что «возвышение» парламента ведет к умалению и «унижению» института главы государства, избираемого всенародным голосованием, а это, как мы уже знаем по опыту, может спровоцировать в дальнейшем противостояние и противопоставление формальных полномочий Президента и Жогорку Кенеша. Поэтому стабильность конституционной системы власти во многом зависела от эффективности деятельности Жогорку Кенеша. Между тем, общество не было в восторге от работы парламента. Именно Жогорку Кенеш двух последних созывов фактически стал виновником дискредитации системы правления, установленной Конституцией.
Итак, в Кыргызстане современные механизмы европейского парламентаризма не приживаются потому, что в стране не созрели культурные, политические и правовые условия для нормального функционирования такой системы. Запад, как известно, столетиями шел к сегодняшним стандартам и формам демократии. Универсальные образцы, отшлифованные веками политической практики в Европе и зарекомендовавшие себя там в качестве лучшей формы правления, в принципиально иных «кыргызских» условиях оказываются нежизнеспособными.
Как Жогорку Кенеш добровольно превратился в «политического инвалида»
Пятый и шестой созывы Жогорку Кенеша (избранные в октябре 2010 и 2015 гг.) превратились, как утверждала оппозиция, в законотворческий филиал аппарата президента и правительства, соответственно самостоятельной роли в управлении государством не играли. По сути, добровольно став «политическим инвалидом», Жогорку Кенеш, как институт государства, превратился в его демократическую декорацию. Никто не сделал больше для дискредитации «парламентской формы правления», чем сам Жогорку Кенеш.
Несмотря на большой потенциал Жогорку Кенеша, заложенный в Конституции, парламент его фактически не использует. Де-факто это не самостоятельная ветвь власти. Можно сказать, что Жогорку Кенеш, судя по всему, не очень дорожил своим «законным местом» в системе органов власти. С чем это связано?
Во-первых, это исходит из качества депутатского корпуса Жогорку Кенеша. Известный австрийский государственный деятель первой половины 19-го века К.Меттерних отмечал, что «представительное правление это инструмент, на котором могут играть лишь превосходные музыканты, настолько он труден и капризен». Иначе говоря, парламентаризм вещь довольно тонкая и играть на этом капризном инструменте могут лишь подготовленные лица.
Качественный уровень депутатов кыргызского парламента с каждым созывом снижается – это бесспорный факт. Самый сильный по профессиональному и интеллектуальному уровню состав депутатов был в «легендарном» Верховном Совете 12-го созыва. В том созыве собралась настоящая элита тогдашней партийной (КПСС), хозяйственной, научной и творческой интеллигенции. В последующих созывах Жогорку Кенеша определяющее значение при избрании депутатов стали иметь не интеллектуальный и профессиональный уровень кандидата, а толщина «кошелька». Исследование, проведенное СМИ в 2019 году, показало, что в 6-м созыве Жогорку Кенеша 73 процента депутатов имеют отношение к бизнесу (из 120 депутатов). Возникает вопрос: может ли столь не сбалансированно «составленный» орган представительной власти осуществлять эффективную законотворческую деятельность и быть самостоятельным?
Большое количество бизнесменов в парламенте играет отрицательную роль, так как это создает возможности для давления на Жогорку Кенеш со стороны института президента и исполнительной власти, снижения уровня независимости и самостоятельности парламента. Бизнесмены-депутаты, в первую очередь, озабочены безопасностью своего бизнеса, поэтому они боятся возбуждения уголовных дел против них правоохранительными органами за «непослушание» — ведь при «желании» всегда можно найти поводы и основания для возбуждения уголовных дел за экономические и налоговые правонарушения, коррупцию. Так, по данным СМИ, в отношении депутатов Жогорку Кенеша 5-го созыва было возбуждено 12 уголовных дел, а в отношении депутатов Жогорку Кенеша 6-го созыва в 2016-2018 годы было возбуждено 9 уголовных дел. В этом одна из причин, почему Жогорку Кенеш становится «шелковым и ручным».
Во-вторых, поскольку большинство состава Жогорку Кенеша находилось «на крючке» у правоохранительных органов, парламент в 2012-2017 годы «в добровольном» порядке начал делегировать главе государства полномочия, не предусмотренные Конституцией. Жогорку Кенеш постепенно превратился в «печатный станок» по утверждению спускаемых сверху (от института президента и Правительства) законопроектов.
При этом необходимо иметь в виду, что Конституция 2010 года строго ограничила рамки полномочий президента: теперь согласно норме части 11 статьи 64 «Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией». Это означает, что президент осуществляет только те полномочия, которые закреплены в Конституции.
Однако, уже начиная с 2012 года Жогорку Кенеш, как-будто вспомнив про Конституцию в редакции от 21 октября 2007 года, в которой содержалась «сказочная» норма: «Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией и законами.» (часть 11 статьи 46), продолжила негодную практику прежних властей по закреплению за главой государства полномочий, не предусмотренных действующей Конституцией.
Так, Жогорку Кенеш 28 июня 2012 года принял Закон «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики», в статье 4 которой были закреплены полномочия президента в сфере внешней политики, не предусмотренные статьей 64 Конституции: 1) определяет внешнюю политику Кыргызской Республики; 2) осуществляет общее руководство внешней политикой Кыргызской Республики; 3) принимает решение о признании иностранных государств и правительств по согласованию с премьер-министром; 4) принимает решение об установлении дипломатических отношений Кыргызской Республики с иностранными государствами по согласованию с премьер-министром и по консультации с профильным комитетом Жогорку Кенеша; 5) утверждает концепцию внешней политики по согласованию с премьер-министром и по консультации с профильным комитетом Жогорку Кенеша; 6) по согласованию с премьер-министром учреждает дипломатическое представительство, постоянное представительство и консульское учреждение Кыргызской Республики за рубежом.
Таких законов, в которых Жогорку Кенеш в 2012 — 2017 годы закрепил за главой государства полномочия, не предусмотренные Конституцией (в нарушение требования нормы части 11 статьи 64) было принято немало. При этом также следует учитывать, что многие законы, принятые до 2010 года, так и не были приведены в этой части в соответствие с действующей Конституцией. Соответственно, все это стало основой для издания указов главы государства, не соответствующих нормам Конституции.
Таким образом, исполнительная власть во главе с институтом президента полностью подчинила себе законодательную власть. В результате этого оказался похоронен прописанный в Конституции принцип разделения властей. Добровольная «инвалидность» Жогорку Кенеша привела к существенному разбалансированию системы власти и торжеству «президентализма».
Парламентская форма правления лишь тогда приживается, когда есть соответствующие политические традиции, авторитетные политические партии, а не похожие на те, которые сегодня «функционируют» в Кыргызстане, когда есть независимая судебная власть, выступающая как фактор сдерживания и противовеса к двум другим ветвям власти. Всех этих условий в современном Кыргызстане нет. Поэтому, уже начиная с 2012 года, эта форма правления стала вырождаться в свою противоположность — президентализм.
Политический опыт Кыргызстана последнего десятилетия показывает, что демократические практики и стандарты нельзя просто заимствовать, механически перенять. Они должны быть органически освоены, стать осознанной необходимостью, частью национального склада жизни, а это происходит не в результате принятия какого-либо законодательного акта, а в ходе длительной социальной эволюции.
В Кыргызстане отсутствие нормальной многопартийной системы, низкая правовая и политическая культура так называемой «политической элиты» и, в целом всего общества, на самом деле привели к профанации сути парламентаризма. Это псевдопарламентаризм — самая худшая форма власти, которая только может быть. Потому что при такой власти никто ни за что не отвечает, но при этом исполнительная власть получает неограниченные полномочия и может извлекать максимальную выгоду для себя. Законы в основном пишутся не в стенах Жогорку Кенеша, но стрелки с института президента и правительства переводятся на Жогорку Кенеш, потому что формально именно там принимаются законы. А стрелки с депутатов переводятся на народ, потому что это народ якобы таких депутатов выбрал.
Эксперимент с парламентской формой правления оказался неудачным и после октябрьских событий 2020 года и закономерно подошел к завершению.
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять