Государство без руля и без ветрил

Заслуженный юрист КР Мурат Укушов – специально для Elgezit.kg

Государство, образно говоря, напоминает лодку в неспокойном море. Для того чтобы определить курс лодки под названием «Кыргызстан», который власти и общество хотят привести в пункт назначения – в гавань, необходимы «руль и ветрило» («ветрило» — означает парус). В государстве «руль» — это власть: глава государства, законодательная и исполнительная ветви власти, а «ветрило» — направления, четко сформулированный план государственного строительства.

И как у лодки «Кыргызстан» обстоят дела с рулем и ветрилом, а также с курсом, то есть с пунктом назначения? Потому что без рулевого управления и ветрил, опять же образно говоря, лодка может стать неконтролируемой посудиной, игрушкой для морских течений и ветра.

«Движение все, конечная цель – ничто»

Это крылатое выражение Э.Бернштейна, основоположника современной немецкой социал-демократии, одного из лидеров II-го Интернационала, которого В.Ленин в своих трудах заклеймил «ревизионистом» и «оппортунистом», применимо к действующей политической системе Кыргызстана.

Временное правительство, пришедшее к власти после апрельской революции 2010 года, инициировало конституционную реформу с целью переформатирования формы правления: было продекларировано, что страна перейдет к парламентской системе правления, в рамках которой роль президента обычно ограничивается сферами международной политики и обороны. Однако беспристрастный анализ действующей Конституции не позволяет отнести Кыргызстан к классическим парламентским республикам.

На самом деле форма правления, закрепленная в Конституции, является смешанной «парламентско-президентской», иначе говоря — «недопарламентской». В апреле-июне 2010 года произошла своего рода политико-правовая мистификация – и внутри страны, и за границей все уверовали в то, что в Кыргызстане утверждается парламентская форма правления.

За три десятилетия независимости в Кыргызстане в качестве законодательной ветви власти отработали легендарный Верховный Совет, избранный по законам позднего советского периода, в настоящее время подходит к концу конституционный срок деятельности VI созыва Жогорку Кенеша. За эти годы западная модель парламентаризма в политической системе страны так и не прижился. Жогорку Кенеш не смог утвердиться в качестве полноценной ветви власти, определяющей основные направления внутренней и внешней политики государства.

При этом следует отметить, что на пространстве бывшего СССР парламентская форма правления – в классическом ее понимании — прижилась только в республиках Прибалтики и в Грузии. В остальных постсоветских республиках парламент фактически превратился в декоративную деталь государственной машины, в «место не для политических дискуссий» — по знаменитому высказыванию председателя российской Государственной думы 4-го созыва Б.Грызлова.

Основу парламентской формы правления составляет многопартийная система. Поэтому нам не нужно строить иллюзий: механизмы «западной» парламентской модели в кыргызских условиях работать не будут. Все они рассчитаны на развитую многопартийную систему, высокую правовую и политическую культуру общества. Количество зарегистрированных партий не является показателем уровня развития партийной системы и, соответственно, уровня политической культуры общества в целом. Если какое-то общественное объединение называет себя политической партией и даже зарегистрировано в Министерстве юстиции (на сегодня зарегистрировано более 250 партий), это еще не значит, что оно является таковой на самом деле. Оно должно созреть до того, чтобы получить статус политической партии.

Современная политическая партия, как правило, должна обладать следующими совершенно необходимыми признаками, причем не номинально, а реально, независимо от политической конъюнктуры и поддержки административного ресурса: 1) партийная идеология; 2) харизматичный лидер партии; 3) наличие организационной структуры, охватывающей все или, по меньшей мере, большинство крупных административно-территориальных единиц (областей, районов, городов и др.); 4) социальная опора: наличие определенного слоя граждан, голосующих за данную партию на выборах (партийный электорат) и поддерживающих ее в поствыборный период; 5) представленность партии в органах власти и местного самоуправления, в интеллектуальной и экономической элитах общества; 6) наличие собственного интеллектуального ядра в партии; 7) наличие собственных, подконтрольных или дружественных средств массовой информации; 8) автономные источники финансирования; 9) политическая история или долговременная традиция присутствия на политической арене.

Если мы взглянем на зарегистрированные, и даже формально действующие партии, то увидим, что практически ни одна из них, и в том числе парламентские партии, не обладают всеми классическими признаками политической партии. В Кыргызстане сегодня партии не выполняют свое общественное предназначение, они больше имитируют политический процесс, чем развивают его. Партии практически не участвуют в общественно-политических дискуссиях, не выдвигают собственных антикризисных программ, они не заявляют свою позицию по актуальным и злободневным вопросам государственной и общественной жизни и так далее. В результате граждане лишены возможности реально влиять на власть через партии, которые призваны отражать и отстаивать их интересы.

Между тем активно действующие в стране неправительственные организации (НПО) в настоящее время более заметны и эффективны на фоне пассивности и недееспособности политических партий. Неправительственные организации сегодня фактически являются основным катализатором идей по модернизации государства и общества и рупором в выражении общественного мнения.

Чтобы в стране заработал реальный парламентаризм, властям необходимо принимать неотложные меры по партизации политической жизни, чтобы партии из «фантомов» политического процесса превратились в постоянно функционирующие политические механизмы. Политтехнологические фантомы (псевдопартии), существующие исключительно в выборный период для «добывания» депутатских мандатов своим «кошелькам» и уходящие «в спячку» после окончания избирательной кампании, не смогут стать опорой политической системы. Напротив, их существование наносит политической системе страны только вред.

Десяти лет после июньской конституционной реформы 2010 года не хватило для создания реально действующей партийной системы, поскольку во власти не оказалось идеологов парламентаризма. Учитывая специфику кыргызского общества, вряд ли стоит надеяться на создание в ближайшем будущем хотя бы одной общенациональной партии, которая не рассыплется без поддержки административного ресурса, как это произошло с СДПК. Скорее всего, партии будут носить исключительно региональный или даже родоплеменной либо религиозный характер (хотя запрещено создание партий на религиозной основе, на самом деле, часть общества «идет» в этом направлении).

В Кыргызстане современный западный парламентаризм не приживается потому, что в стране не созрели условия для нормального функционирования такой системы. Запад, как известно, столетиями шел к сегодняшним стандартам и формам демократии. Универсальные образцы, отшлифованные веками политической практики в Западной Европе и зарекомендовавшие себя там, в качестве лучшей формы правления, в принципиально иных условиях оказываются нежизнеспособными. Демократические практики и стандарты нельзя просто заимствовать, механически перенять. Они должны быть органически освоены, стать осознанной необходимостью, частью национального склада жизни, а это происходит не в результате принятия какого-либо законодательного акта, а в ходе длительной социальной эволюции.

Отсутствие нормальной многопартийной системы, низкая правовая и политическая культура так называемой «элиты» и, в целом, всего общества, есть не что иное, как профанация сути парламентаризма, и неразумная попытка направлять кыргызское государство и общество в будущее без руля и без ветрил. Согласно постулату Э.Бернштейна.

Кыргызстан как государство без руля и без ветрил

Система правления, установленная действующей Конституцией, ясно и четко характеризует Кыргызстан как государство без руля и без ветрил. Ведь в сегодняшнем Кыргызстане нет полноценного «рулевого». Все «несущие» конструкции политической системы не способны взять на себя обязанности «рулевого» в полной мере: президент — в силу урезанных полномочий, Жогорку Кенеш — из-за «качества» депутатского корпуса, формальной партийности, своей близорукой и неэффективной деятельности, правительство — из-за «качества» его состава, своей зыбкой «коалиционности» и соответственно – «стесняющегося» пользоваться своими законными полномочиями, а политические партии — в силу неразвитости партийной системы, отсутствия политических традиций, конструктивных социально-экономических программ развития страны.

Отсутствие «полноценного рулевого» для государства, как правило, означает, что данное государство живет без руководящей идеи, без ясного направления, цели, плана, четко сформулированного намерения государственного строительства. За прошедшие три десятилетия независимости в Кыргызстане разработали и приняли десятки программ и стратегий развития, в том числе — с активным участием международных организаций и международных экспертов. В большинстве случаев они содержали «благие намерения», однако многие из них не были реализованы по причинам объективного и субъектного характера, в первую очередь, из-за отсутствия «рулевого», обеспечивающего твердый курс. В государственном строительстве власти все время шарахались, шли на поводу у событий, расхлебывая последствия собственных опрометчивых решений, постоянно сваливали в кучу большие и малые дела, зато с удвоенным энтузиазмом отвлекались на перетягивание «одеяла» власти, распределение полномочий, финансовых потоков и передел собственности.

1. Президент. Конституция, принятая референдумом 27 июня 2010 года, значительно изменила правовой статус, функции и полномочия президента по сравнению с Конституцией от 21 октября 2007 года. Перераспределение полномочий частично произошло в пользу Жогорку Кенеша и правительства.

Так, у президента были изъяты следующие основные функции и полномочия: 1) право на законодательную инициативу; 2) право на назначение референдума; 3) право на приостановление действия нормативных правовых актов правительства и других органов исполнительной власти; 4) право на определение основных направлений внутренней и внешней политики государства; 5) назначение и освобождение половины состава членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов (теперь президент лишь вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от должности кандидатуры одной трети членов ЦИКа – согласно пункту 2 части 6 статьи 64 Конституции); 6) право на назначение и освобождение глав местных государственных администраций; 7) право на формирование Службы государственной охраны и Национальной гвардии; 8) право на образование, упразднение и реорганизацию государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных президенту; 9) право на определение условий оплаты труда государственных и муниципальных служащих; 10) подотчетность и ответственность правительства перед президентом; 11) право на обращение к народу Кыргызстана с ежегодными посланиями о положении дел в стране, оглашаемыми на заседании Жогорку Кенеша.

Кроме того, Конституция 2010 года строго ограничила рамки полномочий Президента: теперь согласно норме части 11 статьи 64 «Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией.». Это означает, что президент осуществляет полномочия, закрепленные только в Конституции.

При этом необходимо подчеркнуть, что куда-то «испарились» важные функции властей по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства и право на обращение к народу Кыргызстана с ежегодными посланиями о положении дел в стране. Эти функции и полномочия не были переданы ни Жогорку Кенешу, ни правительству. Между тем они играют важную роль при определении «курса», по которому, образно говоря, будет плыть «лодка» под названием «Кыргызстан».

Так, например, институт ежегодных посланий (главы государства, главы парламента или главы правительства) является механизмом обнародования стратегических оценок текущей ситуации в стране и мире, деятельности органов государственного управления в той или иной сфере государственной политики с учетом стратегических приоритетов развития государства и развития страны, ее самоутверждения (позиционирования) в международной среде. Послания одновременно выполняют функции: 1) политического манифеста власти, 2) стратегической ориентации развития государства в средне-(иногда долго-) срочной перспективе; 3) обнародования законодательных инициатив, необходимых для достижения поставленных целей.

2. Жогорку Кенеш. Тридцать лет назад кыргызский парламент после долгого унизительного существования вдруг оказался на взлете. Практически сравнившись по весу с исполнительной властью, легендарный Верховный Совет 12-го созыва поймал желанное «чувство руля». Однако это был лишь временный скачок в развитии парламентаризма в стране. Всего лишь три года «управления рулем» сильно подорвали «здоровье» парламента.

Потом институт президента и исполнительная власть сгруппировались, зачистили оппонентов – измельчили одних, разогнали других, дискредитировали третьих, стали «грамотно» использовать административный ресурс, «правильно считать голоса», чтобы получить на 10-20 процентов больше, чем получилось бы при по-настоящему свободном голосовании. Дальнейшие созывы Жогорку Кенеша превратились, как утверждала оппозиция, в законотворческий филиал администрации (аппарата) президента и правительства, соответственно самостоятельной роли в управлении государством не играли. По сути, став «политическим инвалидом», Жогорку Кенеш, как институт государства, превратился в его демократическую декорацию.

Эту свою «роль» парламент «успешно» выполняет и в настоящее время. Жогорку Кенеш де-факто продолжает оставаться декорацией и не имеет реального влияния на политическую жизнь страны. Никто не сделал больше для дискредитации «парламентской формы правления», чем сам парламент.

Показателен следующий пример. Недавно депутат Жогорку Кенеша И.Масалиев обратился к торага Д.Джумабекову и поинтересовался у него, почему работу исполнительной власти координирует не спикер, а один президент. Об этом депутат И.Масалиев написал на своей странице в Facebook: «Читаю в СМИ: президент принял первого вице-премьер-министра, вице-премьер-министра, министра. Они обсудили вопросы борьбы с коронавирусом и оказания помощи населению и так далее. Это конечно неплохо, но… У нас парламентско-президентская форма правления, во всяком случае, по Конституции. Коль скоро наш торага не слышит меня во время сессии, обращусь отсюда. Почему Вы, Дастан Артисбекович, этого не делаете? Вы возглавляете высшую власть в республике, Вы сейчас обязаны координировать работу исполнительной ветви власти! Поневоле приходишь к мысли — а на черта нам парламентская форма правления?! (прим. выделено автором статьи)», — восклицает один из трезвомыслящих депутатов действующего созыва Жогорку Кенеша И.Масалиев.

Качественный уровень депутатского корпуса кыргызского парламента с каждым созывом снижается. Самый сильный по профессиональному и интеллектуальному уровню состав депутатов был в «легендарном» Верховном Совете 12-го созыва. В том созыве собралась настоящая элита тогдашней партийной (КПСС), хозяйственной, научной и творческой интеллигенции. В последующих созывах Жогорку Кенеша, в особенности — начиная с 2010 года, определяющее значение при избрании депутатов стали иметь не интеллектуальный и профессиональный уровень кандидата, а толщина «кошелька».

В настоящее время, на самом деле под видом парламентской формы правления существует угроза установления в стране олигархической системы правления. Этому также способствует действующее избирательное законодательство.

Так, недавно лидер депутатской фракции Жогорку Кенеша «Бир Бол» А.Сулайманов раскритиковал состав парламента последних двух созывов, заявив: «Мы превратили парламент в бизнес-клуб олигархов, которые не пользуются поддержкой народа и опираются на свои деньги. Я предлагаю, чтобы народ голосовал за своих кандидатов, а не за закрепленный лидерами список».

Неразумная, неэффективная деятельность Жогорку Кенеша двух последних созывов фактически привела к дискредитации системы правления, установленную Конституцией. В то же время, как это ни удивительно, судя по просторам Интернета и социальных сетей, часть граждан страны еще не до конца разочаровались в идее парламентской формы правления.

3. Правительство. По действующей Конституции правительству предоставлена вся полнота исполнительной власти. Согласно норме пункта 12 части 1 статьи 88 Конституции правительство осуществляет иные полномочия, отнесенные к его ведению Конституцией и законами. Кроме того, согласно норме пункта 1 статьи 89 Конституции премьер-министр осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законами. Прямо-таки «сказочные» полномочия!

На первый взгляд правительство получило полную самостоятельность при реализации своих конституционных полномочий. Однако в деятельности исполнительной власти не преодолен коренной порок прежней системы власти – вместо того, чтобы работать в режиме автоматической реализации своих конституционных функций и полномочий, правительство и другие органы исполнительной власти по-прежнему ждут указаний, поручений, команды «сверху», зачастую действуют в качестве «пожарной команды» или администратора, передающего по инстанции указания руководства.

До настоящего времени совершенно новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, изменением формы собственности, осуществляются косметически подновленной, но, по сути устаревшей, застывшей на уровне 1980-х годов, системой органов исполнительной власти. Следует отметить, что власти уже почти три десятилетия с завидным упорством пытались и пытаются реформировать исполнительную власть, однако все реформы, как правило, сводились к разделению, слиянию, ликвидации, воссозданию министерств и административных ведомств, сокращению численности госслужащих и муниципальных служащих, переписыванию и переутверждению положений о министерствах и ведомствах и так далее. Между тем опыт прошлых реформ исполнительной власти показывает, что только смена вывесок и смена кадров без изменений самой системы управления и содержания ее деятельности не дает, да и не может дать никаких результатов.

Основная причина нерешительности, неспособности Правительства самостоятельно реализовывать свои конституционные полномочия, его подспудное желание подстраховаться, не брать на себя всю полноту ответственности при принятии принципиальных решений по многим вопросам социально-экономической реформы, с юридической точки зрения, заключается в следующем.

Во-первых, президент Кыргызской Республики избирается гражданами путем всенародного голосования. Премьер-министр и члены правительства избираются 120 депутатами Жогорку Кенеша. Соответственно уровень легитимности главы государства несравнимо выше, чем у главы правительства и всего его состава. Поэтому у правительства, как говорится, на «генетическом уровне» содержатся «гены» подчинения, подспудного желания согласовывать свой каждый шаг с институтом президента.

Во-вторых, у главы правительства практически нет полной поддержки Жогорку Кенеша, поскольку у него нет депутатской фракции, представляющую его «собственную» политическую партию. В классических парламентских республиках, как правило, лидер политической партии, победившей на парламентских выборах, назначается главой правительства и получает право формировать однопартийное правительство либо коалиционное правительство. В Кыргызстане премьер-министром становятся, как говорится, «посторонние» лица, не являющиеся лидера ми победившей на выборах партии, но выдвинутые на должность этой партией. Поэтому поддержка депутатской фракции или коалиции большинства в Жогорку Кенеше у такого главы правительства номинальная, из-за шаткой коалиционности парламентского большинства уровень самостоятельности Правительства низкая. В связи с чем наши правительства «предпочитают» работать в соответствии с лозунгом Мальчиша-Кибальчиша: «Нам бы только ночь простоять да день продержаться».

Таким образом, неэффективная деятельность правительства, неспособность стать «локомотивом» экономического, социального и политического развития государства, также приводит к дискредитации системы правления, установленную Конституцией.

Между тем нерешительность правительства при реализации собственных полномочий приводит к тому, что главе государства приходится зачастую проявлять инициативу и настраивать правительство для проведения необходимой для общества и государства внутренней и внешней политики. Взяв при этом на себя несвойственные исполнительно-распорядительные функции. Что создает у части представителей общества мнение о том, что институт президента подмял под себя не только органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления, правоохранительные органы и суды. Это приводит к тому, что институт президента, в свою очередь, вынужден действовать с оглядкой на Конституцию, однозначно не определившей полноценного «рулевого» государства.

Итак, образно говоря, лодка под названием «Кыргызстан» сегодня фактически плывет в неспокойном море по воле волн без руля и без ветрил. В конечном итоге, волны и течения могут вынести лодку на подводные камни и утопить.

Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.