Заслуженный юрист КР Мурат Укушов – специально для Elgezit.kg.
В настоящее время Кыргызстан в очередной раз стоит перед выбором направления государственного строительства. Здесь сказываются, конечно, объективные обстоятельства. А они более чем серьезны. Это и сложность проблем общественно-политической и социально-экономической ситуации в стране, и связанный с ними невообразимый разнобой во взглядах на коренные вопросы дальнейшего развития общества и государства, отсталость правовой и политической культуры, глубокий кризис и неготовность государственной и общественной мысли, политиков к решению новых задач государственного строительства.
Между тем усталость и разочарование населения, отсутствие ясных перспектив и понятных планов дальнейшего развития общества и государства порождают у граждан, общественно-политических деятелей настроение нетерпения, стремление немедленно изменить ситуацию с помощью простых решений, например, сменить правительство, в очередной раз поменять Конституцию, сократить количество депутатов Жогорку Кенеша и так далее и тому подобное.
Однако далеко не всегда эти предлагаемые простые решения несут в себе позитивный заряд – многие из них неконструктивны и даже разрушительны для государства. Так, к ним можно отнести и выдвигаемые предложения по сокращению численного состава Жогорку Кенеша.
Когда не ведаем, что творим
К числу наиболее обсуждаемых среди общественности вопросов последнего времени следует отнести предложения о сокращении количества депутатов Жогорку Кенеша – здесь фигурируют разные цифры: 90, 70, 35.
Напомню, что в советский период и до сентября 1993 года в Кыргызстане парламент (Верховный Совет, а с мая 1993-го – Жогорку Кенеш) состоял из 350 депутатов. Их избирали по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах. Как известно, этот созыв получил неофициальное название «легендарный парламент».
В 1995-2000 годах в действовал уже двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва, состоявший из 105 депутатов: Законодательное собрание состояло из 35 депутатов, Собрание народных представителей состояло из 70 депутатов. Депутаты обеих палат избирались по мажоритарной системе в одномандатных избирательных округах.
Более чем трехлетний опыт функционирования двухпалатного Жогорку Кенеша показал, что Законодательное собрание, состоявшее из 35 депутатов и принимавший законы, нуждается в увеличении численности депутатов. Нельзя было мириться с положением, когда простым большинством — 18 голосами депутатов — могли быть приняты законы, от которых зависит функционирование общества и государства. Зачастую принятие важнейших и безотлагательных законов задерживалось, а иногда и блокировалось из-за отсутствия всего лишь двух-трех депутатов. В законотворческой деятельности появилась тенденция к лоббированию законов со стороны определенных ведомств, депутатов, бизнесменов: малочисленность законодателей способствовало дальнейшему развитию этой тенденции.
17 октября 1998 года состоялся всенародный референдум, который принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики». Была проведена реорганизациия структуры палат Жогорку Кенеша и порядок формирования палат. В Конституции по итогам октябрьского референдума была закреплена численность Законодательного собрания в количестве 60 депутатов, Собрания народных депутатов — 45.
Однопалатный Жогорку Кенеш созыва 2000 и 2005 годов состоял из 75 нардепов (то есть общая численность парламента сократилась на 30 депутатов). Как известно, Жогорку Кенеш третьего созыва в октябре 2007-го был досрочно распущен, и в декабре этого же года парламент впервые сформирован по партийным спискам.
Жогорку Кенеш созыва 2007 года состоял уже из 90 депутатов, также избиравшихся по партийным спискам.
Апрельские события 2010-го привели к очередной трансформации порядка формирования парламента: Жогорку Кенеш четвертого созыва был досрочно распущен Временным правительством, 27 июня референдумом принята новая Конституция, и число депутатов Жогорку Кенеша было увеличено до 120 депутатов, избираемых по партийным спискам.
«Зачем нужны 120 базариков, от которых никакого толку?», «Часть депутатов либо спят, либо прогуливают, либо играют с телефоном. Реально работают лишь единицы», «Сократить парламент. От этого выиграет страна, народ и будущее наших детей» — такова суть комментариев, характеризующих отношение части представителей общественности к депутатскому корпусу Жогорку Кенеша. Например, депутат Жогорку Кенеша Дастан Бекешев предлагает сократить число депутатов Жогорку Кенеша будущего седьмого созыва на 30 человек, поскольку это «хорошая экономия государственных средств.»
Казалось бы, все понятно. Логика сторонников сокращения численности депутатов Жогорку Кенеша предельно проста — чем меньше, тем лучше, так как сокращаются затраты на содержание Жогорку Кенеша. Критики действующей парламентской системы указывают, что, сократив численность депутатов, можно освободившиеся средства перенаправить на строительство новых школ и детсадов или оплатить пусть и небольшую часть внешнего долга и тому подобное.
Но так ли все просто на самом деле? С незапамятных времен известно, что благие намерения, как правило, приводят к обратному эффекту.
Как олигархи покупают парламент и политическое влияние: почему нельзя сокращать численность депутатского корпуса Жогорку Кенеша
Процесс «олигархизации» парламентачетко прослеживается на примере Украины (надо полагать, что украинские методы «покупки парламента» мало чем отличаются от кыргызского). Украинские олигархи, чтобы оставаться на плаву и продолжать зарабатывать, должны иметь влияние на правительство. Без депутатской фракции в парламенте это невозможно. Так, у Р.Ахметова и других олигархов в настоящее время нет своей политической силы в Верховной Раде (парламент Украины). Что они будут делать? Об этом на страницах Украина.ру (17.08.2019) после парламентских выборов, когда большинство депутатских мандатов получила партия президента В.Зеленского «Слуга народа) рассказывает общественный деятель, экс-депутат Олег Царев.
«- Олег, некоторые олигархи не смогли провести свои политические силы в парламент. Что они теперь с этим будут делать? Перекупать депутатов-нищебродов у Зеленского?
— Кроме Коломойского и Пинчука, который спонсировал «Голос» Вакарчука, больше никто из олигархов не провел свою политическую силу в Верховную Раду. В частности, не провел Ахметов — Оппозиционный блок не прошел, Радикальная партия Ляшко не прошла.
Украинским олигархам, чтобы зарабатывать, нужно политическое влияние на правительство. Для этого им, в том числе, нужны и свои фракции в парламенте. Кстати, в Раду хотят попасть и просто крупные бизнесмены. Например, место для таких в проходной части списка стоило от 4 до 8 миллионов долларов.
За переход из фракции во фракцию платили, начиная от $1 миллиона и выше. Обычно кроме денег в пакете договаривались о дополнительных приятных бонусах — должность, звание, ежемесячный платеж от $10 до $30 тысяч.
Когда, в 2006 году в Раде развернулась борьба за кресло премьер-министра между Тимошенко и Януковичем, то сумма во время голосования доходила до $8 миллионов за один голос.
За Тимошенко платил Коломойский, которому она обещала передать Одесский припортовый завод. Кстати, когда она стала уже потом премьером в 2007 году, она отменила приватизацию в его пользу. …
Так что теперь будут делать олигархи, которые не смогли провести свои политические силы в Раду? Перекупать депутатов Зеленского?
— Сейчас такие олигархи взяли паузу до осени. Они ждут, пока рейтинг Зеленского начнет падать. Вот тогда они и выйдут из тени. Но перекупать по одному-два депутата они не будут. Это не выгодно потому что бессмысленно. Не стоит затраченных денег.
У Зеленского сейчас почти 300 депутатов. Поколебать его можно только тогда, когда от него уйдут 100 депутатов, а пока ему ничего не страшно. У него есть большой запас прочности в плане количества депутатов.»
Такие вот «реалии» политического процесса на постсоветских тпросторах. На вопрос «кому выгодно сокращение численности депутатов Жогорку Кенеша?» очень конкретно и со знанием дела дал ответ известный общественный деятель, экс-депутат Ишенбай Кадырбекова (Kaktus.media, 6 июня 2019): «Я был как раз в том созыве, где было 35 человек (он имеет в виду Законодательное собрание двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва – 1995-2000 годов. – Прим.авт.), и, как показала практика, сокращение депутатов выгодно олигархам и бизнесменам (примечание: выделено автором статьи). Пригласил на чай 18 человек, и, скажем, отмена НДС у тебя в кармане. …С точки зрения экономии бюджета смотреть на этот вопрос не надо. Ведь это такая мелочь по сравнению с теми потерями, которые может принести сокращение количества депутатов».
Таким образом, если исходить из простой логики, как у сторонников сокращения численности депутатов парламента, то парламент не должен быть малочисленным, чтобы его с потрохами не купил какой-нибудь олигарх.
Как это случилось, например, в Молдавии: там самый богатый человек страны олигарх В.Плахотнюк, по совместительству являющийся лидером Демократической партии, в 2016-2018 годы установил олигархический режим, фактически «завладев» парламентом, правительством и судами, включая Конституционный суд, и силовыми структурами (о финансовых потоках не стоит и говорить). И только в июне 2019 года в результате «мирной революции» при поддержке Евросоюза, России и США олигархический режим пал, а сам олигарх В.Плахотнюк бежал за границу. К слову, парламент Молдавии состоит из 101 депутата.
Жогорку Кенеш не должен стать олигархическим клубом
При обсуждении подобных проблем часто принято апеллировать к международному опыту. Так, в государствах с населением, сопоставимых с населением Кыргызстана, численность депутатов однопалатных парламентов составляет: Армения – 131, Грузия – 150, Латвия – 100, Литва — 141, Молдова – 101, Словакия – 150, Хорватия – 151, Эстония — 101. То есть численность депутатов Жогорку Кенеша в целом соответствует международной практике.
Эти цифры также показывают наличие зависимости между количеством депутатов в высших законодательных органах и численностью населения в странах с демократической формой правления. Дело в том, что одной из важнейших функций парламента является представительство различных социальных интересов. Чем больше населения представляет депутат, тем сложнее ему осуществлять функцию представления интересов его избирателей, тем менее эффективна обратная связь между депутатским корпусом и избирателями.
Например, в Кыргызстане в настоящее время один депутат Жогорку Кенеша представляет в среднем около 13 тысяч 600 граждан (исходя из общего числа голосов избирателей, поданных за партийные списки на выборах в 2015 году – 1 миллион 630 тысяч 125).
В случае сокращения численности депутатов Жогорку Кенеша, как предлагается, до 90 депутатов, то один нардеп будет представлять в среднем более 18 тысяч граждан. Если же сократить количество депутатов, например, до 35, то один нардеп будет представлять уже около 46 тысяч 600 граждан.
Что это означает? Сокращение численности депутатов, например, даже на 30 человек, как это предлагает действующий депутат Жогорку Кенеша Дастан Бекешев, приведет к существенному увеличению финансовых затрат отдельных политических партий и, соответственно, кандидатов в депутаты, на проведение избирательной кампании по выборам в парламент, потребует от них значительно больших организационных ресурсов. Не сложно догадаться, что в этих условиях больше шансов на победу будут иметь те участники избирательной гонки – политические партии и кандидаты в депутаты, которые располагают наиболее солидными финансовыми ресурсами и организационным потенциалом, в первую очередь — поддержкой административного ресурса.
Таким образом, уменьшение количества депутатов Жогорку Кенеша может привести к еще большей «олигархизации» законодательного органа власти. От этого не выиграет ни страна, ни народ. Возникает логический вопрос: зачем усиливать местных «кошельков-олигархов»? В настоящее время для Кыргызстана один из вызовов — это кланово-олигархическая система. Как противостоять данной системе?
Государство с малочисленным депутатским корпусом Жогорку Кенеша и со слабым институтом президента — это не то, что сегодня нужно людям. Вопрос в том, что параллельно должны развиваться правовая и политическая культура, гражданское общество. Жогорку Кенеш должен состоять из представителей различных слоев населения. Ведь сам смысл пропорциональной системы выборов заключается в том, чтобы дать возможность быть представленными в парламенте разным политическим силам, представляющим интересы различных слоев населения. Парламент не должен быть олигархическим клубом. В Жогорку Кенеше должны быть квалифицированные экономисты, юристы, финансисты, профессиональные политики, а не те, кто себя за таковых выдает. В таких условиях будет расти и доверие людей к сильному и авторитетному парламенту.
Как сократить расходы на содержание Жогорку Кенеша, не сокращая численность депутатов?
В обоснование необходимости сокращения численности депутатского корпуса Жогорку Кенеша, как правило, приводят возможность сокращения расходов на содержание парламента. Действительно, в переживаемых тяжелых финансово-экономических условиях для государства это имеет немаловажное значение. Между тем имеется более эффективный вариант сокращения расходов на содержание Жогорку Кенеша, нежели путем сокращения численности депутатов на 30 и более единиц.
По сей день своеобразным «эталоном» экономного расходования бюджетных средств является легендарный парламент — Верховный Совет 12-го, советского еще, созыва 1990-1994 годов. Так, в 1993-м аппарат легендарного парламента составлял всего лишь 46 штатных единиц при 350 депутатах, всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тысячи сомов. В последний год своей деятельности (1994) легендарный парламент имел аппарат в количестве 53 человек – на 350 депутатов, всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в 1994 году составили 4, 5 миллиона сомов.
Чтобы добиться радикального снижения расходов, на содержание парламента требуется политическая воля действующего созыва Жогорку Кенеша.
Первое. Необходимо изменить режим работы Жогорку Кенеша. Предлагается вернуться к сессионному порядку деятельности Жогорку Кенеша — как это было во времена легендарного парламента в 1990-1994 годы. Как можно изменить режим работы Жогорку Кенеша, не трогая Конституцию?
Для этого необходимо принять Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В соответствии со статьей 77 Конституции сессии Жогорку Кенеша осуществляются в форме заседаний и проводятся с первого рабочего дня сентября по последний рабочий день июня следующего года. В рамках этой конституционной нормы есть возможность установить вышеуказанным законом количество пленарных заседаний.
Например, Жогорку Кенеш мог бы без какого-либо ущерба для законотворческой деятельности проводить пленарные заседания в следующем режиме: 1) одну рабочую неделю в сентябре; 2) одну рабочую неделю в октябре; 3) одну рабочую неделю в ноябре; 4) одну рабочую неделю в декабре; 5) одну рабочую неделю в феврале; 6) одну рабочую неделю в марте; 7) одну рабочую неделю в апреле; 8) одну рабочую неделю в июне. Итого Жогорку Кенеш мог бы проводить с сентября по июнь всего 8 пленарных заседаний длительностью по 5 рабочих дней. При необходимости могут созываться досрочные заседания Жогорку Кенеша продолжительностью не более одной рабочей недели и не более двух раз в течение одной сессии.
В период между указанными сессиями должен работать аппарат Жогорку Кенеша, который будет готовить законопроекты к пленарным заседаниям. На постоянной основе должны работать торага Жогорку Кенеша и его заместители, лидеры депутатских фракций, председатели комитетов и их заместители, которые будут контролировать подготовку вопросов к пленарным заседаниям.
Второе. Жогорку Кенешу следует принять Закон «О штатной численности и материально-техническом, автотранспортном и финансовом обеспечении деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», в котором были бы установлены действенные меры по сокращению расходов на содержание парламента, например:
1) штатная численность аппарата и Управления делами Жогорку Кенеша должны быть сокращены до разумного уровня, в том числе за счет сокращения штатных должностей помощников и консультантов депутатов: консультационное, правовое и экспертное обеспечение деятельности депутатов должны будут обеспечивать соответствующие отделы аппарата Жогорку Кенеша, а также аппараты политических партий;
2) обеспечение служебным автотранспортом должно быть предусмотрено только для торага и его заместителей, лидеров фракций и председателей комитетов, а для обслуживания прибывших на пленарные заседания депутатов должно быть выделено несколько единиц, например, по количеству комитетов;
3) ввести запрет на приватизацию служебных квартир, построенных или приобретенных Жогорку Кенешем для иногородних депутатов;
4) предусмотреть для депутатов Жогорку Кенеша выплату вместо ежемесячной заработной платы стипендию в твердом размере, например, в размере среднемесячной заработной платы по республике. При этом заработную плату должны получать только те депутаты, которые будут работать на постоянной основе — торага и его заместители, лидеры фракций, председатели комитетов и их заместители. Все остальные расходы – найм помощников (консультантов), материально-техническое обеспечение, услуги связи, оплату услуг гостиниц, транспортные услуги и тому подобное — за счет самих депутатов.
Переход Жогорку Кенеша к сессионному режиму работы — по аналогии с легендарным парламентом — позволит радикально облегчить нагрузку на республиканский бюджет по содержанию Жогорку Кенеша, поскольку на постоянной основе будут работать не более 20-25 депутатов — торага, его заместители, председатели комитетов и их заместители, лидеры депутатских фракций, произойдет сокращение шатной численности аппарата и Управления делами Жогорку Кенеша, снизятся расходы на организационное, материально-техническое и иное обеспечение деятельности депутатов.
Такой подход со стороны Жогорку Кенеша созыва будет символизировать реализацию на практике концепции «государство должно жить по средствам», которая при нынешних сложных экономических условиях должна стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти.
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.