Мурат УКУШОВ, заслуженный юрист КР — специально для Elgezit.kg.
Парламентаризм в Кыргызстане утверждается с трудом. До сих пор нет уверенности в том, что форма правления, установленная Конституцией, станет естественной, органической частью отечественной политической системы. Помнится, еще в августе 2007 г. бывший государственный секретарь, легендарный кыргызский дипломат, мыслитель Ишенбай Абдуразаков отмечал: «В Кыргызстане рано формировать парламент на партийной основе, так как этого не позволяет уровень развития нашего общества». Парламентские выборы в 2007 (декабрь), 2010 (октябрь) и 2015 (октябрь) гг. только подтвердили его правоту. Того же следует ожидать и от предстоящих выборов 4 октября 2020 г.
Качественный уровень депутатского корпуса кыргызского парламента с каждым созывом снижается. Самый сильный по профессиональному и интеллектуальному уровню состав депутатов был в «легендарном» Верховном Совете 12-го созыва. В том созыве собралась настоящая элита тогдашней партийной (КПСС), хозяйственной, научной и творческой интеллигенции.
В последующих созывах Жогорку Кенеша, в особенности — начиная с 2010 г., определяющее значение при избрании депутатов стали иметь не интеллектуальный и профессиональный уровень кандидата, а толщина «кошелька». Соответственно качественный уровень депутатского корпуса парламента стал неуклонно снижаться и на сегодняшний день, по мнению общественности, мы имеем парламент «базаркомовского» уровня. Жогорку Кенеш в СМИ и общественном сознании предстает как «непрофессиональный, прожорливый, скандальный и коррумпированный».
Недоверие граждан к парламенту также связано с тем, что сегодня депутаты Жогорку Кенеша никому по-настоящему не подотчетны и не подконтрольны. При мажоритарной системе выборов, когда депутаты избирались от одномандатных территориальных округов, они были подотчетны населению избирательного округа, избиратели имели право на отзыв депутата.
Качество и эффективность законотворческой работы Жогорку Кенеша уже давно не отвечают уровню современного представительского органа. Настала пора реформировать кыргызский парламент – это объективная необходимость.
Следует отметить, что в ноябре текущего года лидер депутатской фракции «Онугуу-Прогресс» Б.Торобаев обнародовал инициативу по реформе Жогорку Кенеша, предложив радикально изменить порядок деятельности парламента и меры по снижению расходов на его содержание. К сожалению, эта инициатива осталась без поддержки. При этом считаю важным отметить, что еще в апреле текущего года Б.Торобаев инициировал вопрос о снижении избирательного порога на предстоящих выборах в парламент с 9 процентов до 5 процентов. Вначале и эта разумная инициатива также осталась без поддержки, однако через полгода и общественность, и депутаты парламента «опомнились» и началось активное движение в поддержку снижения избирательного порога.
Жогорку Кенеш как источник дискредитации системы правления, установленной Конституцией
Как известно, 4 октября 2020 г. состоятся очередные парламентские выборы. В Кыргызстане в последние два десятилетия от выборов к выборам мы сталкиваемся с постоянно растущим недоверием избирателей к ним. При этом следует отметить, что недоверие к самому институту выборов в значительной мере уступает разочарованию в ведущих политических силах страны, ныне объединенных в различных так называемых «партиях». Ведь если общественное объединение называет себя партией, это ещё не значит, что оно является таковой на самом деле.
Постапрельские власти так и не сумели выстроить за прошедшие 10 лет политическую систему, соответствующую букве и духу действующей Конституции. В настоящее время абсолютное большинство зарегистрированных в Министерстве юстиции партий существует лишь на бумаге, на деле более или менее активно проявляют себя всего 6-7 партий. И то под «партиями» общественность в основном подразумевает депутатские фракции Жогорку Кенеша.
Но самое главное это то, что даже действующие партии не отражают реальной социальной структуры общества, являются региональными, не имеют чётких идеологических ориентаций и не пользуются доверием граждан. Партии как перекати-поле: большинство активных членов партий за последние годы по нескольку раз меняли политические воззрения и партийную принадлежность. В обществе даже появилось широко распространенное мнение о том, что партии — это организации освобожденных начальников (сокращенно — ООН).
Люди почти ничего не знают о партийных программах и на прошлых выборах в Жогорку Кенеш в 2015 г. проголосовали не столько за партии и их программы, сколько за их лидеров и партийных «кошельков». То же самое касается и депутатов, получивших мандаты по партийным спискам – кто-нибудь из них знает устав и программу партии, от которой они выдвинулись?
Сегодня ничто не говорит о том, что такая тенденция изменится на предстоящих в октябре 2020 г. выборах. Как следствие — массовая неудовлетворённость работой партий и вообще негативное отношение к тому, что простой человек называет «политикой», в том числе и к Жогорку Кенешу, граждане лишены возможности реально влиять на власть через партии, которые призваны отражать и отстаивать их интересы.
Учитывая зачаточный характер партийной составлющей политической системы и неразумно установленный избирательный порог в 9 процентов, можно предсказать, что качественный уровень депутатского корпуса нового Жогорку Кенеша 7-го созыва будет еще хуже предыдущего, так как эти выборы будут, в первую очередь, соревнованием «кошельков», а не партийных программ и идеологий, а также кандидатов, различающих сервант от сервантеса, корвет от балета.
Между тем дальнейшая неразумная, неэффективная деятельность Жогорку Кенеша может привести к краху всей действующей политической системы, поскольку происходит дискредитация системы правления, установленная действующей Конституцией. Ведь в сегодняшнем Кыргызстане неустойчивы все «несущие» конструкции власти: Президент — в силу урезанных полномочий, Жогорку Кенеш — из-за «формальной» партийности, своей близорукой и неэффективной деятельности, Правительство — из-за своей зыбкой «коалиционности», политические партии — в силу неразвитости партийной системы, отсутствия политических традиций, конструктивных социально-экономических программ развития страны.
При этом нужно помнить о том, что власть в представлении большинства людей едина. Поэтому недоверие к Жогорку Кенешу предполагает недоверие к государственной власти в целом, поскольку народ не особо различает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.
Актуальность реформы Жогорку Кенеша
Уходящему составу Жогорку Кенеша необходимо провести институциональные изменения Жогорку Кенеша, призванные способствовать дальнейшему развитию законодательной ветви власти, становлению и развитию парламентаризма в стране, эффективному взаимодействию парламента с Правительством и Президентом. Главная задача реформы Жогорку Кенеша – повышение эффективности работы парламента и создание равновесия между законодательной и исполнительной властью.
Среди депутатов Жогорку Кенеша, общественно-политических деятелей, политологов, юридической общественности нет однозначного понимания современного конституционного статуса Жогорку Кенеша – в основном превалирует мнение о том, что при парламентской форме правления Жогорку Кенеш является главным среди других институтов государства. Анализ календарных планов и повесток дня пленарных заседаний Жогорку Кенеша, принимаемых решений, показывает, что Жогору Кенеш в своей деятельности, как правило, выходит за пределы своих полномочий, занимаясь несвойственными для законодательного органа оперативно-хозяйственными вопросами и вторгаясь в компетенцию не только Правительства, но и правоохранительных и судебных органов. Между тем парламентаризм не означает всевластие Жогорку Кенеша.
Пора уже признать, что реализованная в 1995 г. идея о «профессиональном парламенте» оказалась ошибочной. Предполагалось, что если депутаты Жогорку Кенеша в режиме работы госучреждения будут ежедневно заниматься законотворческой деятельностью, то эффективность работы парламента, качество принимаемых законов улучшится. На самом деле, такой режим работы приводит к тому, что каждый созыв Жогорку Кенеша рано или поздно фактически превращается в «параллельное правительство», конкурирующее и с Правительством, и с Президентом.
Из-за отсутствия сдержек и противовесов в полномочиях органов государственной власти в стране может быть установлена монополия одного института власти — Жогорку Кенеша, т.е. на самом деле под видом парламентской формы правления существует угроза установления в стране олигархической системы правления.
Насчет вредности для общества олигархического правления сошлюсь на авторитетное мнение. Один из отцов-основателей США Томас Джефферсон в период ратификации в 1788 г. Конституции США по вопросу распределения полномочий между ветвями власти доказывал следующее: «Все полномочия правительства, будь то законодательные органы, исполнительные либо судебные, — это, в конце концов, результат действий законодательной власти. Их сосредоточивание в руках одного ведомства и составляет определение деспотического правительства в точном смысле этого слова. Тут нам не станет легче от того, что власть осуществляется совокупностью лиц, а не одним лицом. Гнет ста семидесяти трех деспотов явно столь же тяжел, как гнет одного (примечание – выделено автором статьи). Пусть тот, кто в этом сомневается, посмотрит на Венецианскую республику. Не поможет и то, что мы их сами выбираем. Мы воевали не за выборный деспотизм (примечание — выделено автором статьи), а за такое правительство, которое не только должно быть основано на свободных принципах, но и разделяет и уравновешивает правительственную власть между несколькими государственными ведомствами таким образом, что ни одно из них не может выйти за положенный ему законом предел без того, чтобы его не осадили, не сдержали другие ведомства власти.» На самом деле эти утверждения Т.Джефферсона сегодня актуальны и для Кыргызстана тоже.
Важным шагом на пути возвращения доверия народа к Жогорку Кенешу является сокращение расходов на содержание депутатского корпуса и их обслуживание. В переживаемых тяжелых финансово-экономических условиях для государства это имеет немаловажное значение. Настала пора задействовать принцип «государство должно жить по средствам» и этот принцип сегодня должен стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти и, в целом всего государственного аппарата, в том числе и Жогорку Кенеша.
Необходимо отметить, что по сей день своеобразным «эталоном» экономного расходования бюджетных средств является легендарный парламент (Верховный Совет 12-го созыва, 1990-1994 гг.). Так, в 1993 г. аппарат легендарного парламента составлял всего лишь 46 штатных единиц при 350 депутатах, всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в том году составили 702 тысячи сомов. В последний год своей деятельности (1994 г.) легендарный парламент имел аппарат в количестве 53 человек – на 350 депутатов, всего расходы на содержание Жогорку Кенеша в 1994 г. составили 4, 5 миллиона сомов.
В конце марта 1995 г. начал свою деятельность двухпалатный Жогорку Кенеш первого созыва. В аппарате двухпалатного Жогорку Кенеша, состоящего из 105 депутатов, вместе с гаражом уже насчитывалось 348 штатных единиц (аппарат Законодательного Собрания — 144, аппарат Собрания народных представителей – 87, гараж – 117). Расходы на содержание двухпалатного Жогорку Кенеша в 1995 г. составили 40 764, 4 тыс. сомов. То есть, расходы на содержание только что учрежденного двухпалатного парламента Жогорку Кенеша сразу повысились в 10 раз! И это без учета расходов на содержание самих депутатов (зарплата, стипендии, командировочные расходы и т.д.).
Что касается двухпалатного Жогорку Кенеша второго созыва (2000-2005 гг.), то штатная численность аппаратов палат Жогорку Кенеша вместе с департаментом материально-технического обеспечения и гаражом в 2001 г. составила 783 единицы, на расходы на содержание Жогорку Кенеша в бюджете (без учета расходов на содержание депутатов) было предусмотрено 131 652, 2 тыс. сомов!
В марте 2005 г. начал свою работу однопалатный Жогорку Кенеш 3-го созыва, состоящий из 75 депутатов. Несмотря на это расходы на содержание Жогорку Кенеша 3-го созыва многократно увеличились. Например, в 2007 г. расходы всего составили 170 614 511,42 сомов. Из них расходы на содержание депутатов составили 45 804 890,67 сомов. При этом необходимо отметить, что именно депутаты этого созыва «завели» себе по одному помощнику и консультанту – всего 150 штатных единиц.
В самом конце декабря 2007 г. приступил к работе Жогорку Кенеш 4-го созыва, сформированный по партийным спискам согласно новой Конституции КР, принятой референдумом 21 октября 2007 г. Новый созыв Жогорку Кенешу состоял уже из 90 депутатов. Соответственно возросло количесство помощников и консультантов депутатов – 180, количество служебных авто и т.п. расходы. Например, всего расходы республиканского бюджета на содержание Жогорку Кенеша 4 –го созыва в 2008 г. составили 183 424 855,49 сомов. Из них расходы на содержание депутатов Жогорку Кенеша составили 59 895 458,03 сомов.
Справедливости ради следует отметить, что в начале ноября 2009 г. Жогорку Кенеш, в рамках начавшейся в тот период кампании по оптимизации расходов республиканского бюджета, осуществил сокращение сотрудников Жогорку Кенеша на 197 штатных единиц и сокращение количества комитетов с 12 до 9. Однако это никак не решило проблему снижения расходов на содержание Жогорку Кенеша и повышения эффективности деятельности Жогорку Кенеша.
В Жогорку Кенеше 5-го созыва (2010-2015 гг.) 120 депутатов обслуживали 834 человека. Об этом депутат О.Абдрахманов заявил 28 мая 2012 г. на заседании комитета Жогорку Кенеша по бюджету и финансам. В Аппарате Жогорку Кенеша работали 281 человек, на которых расходуется 178 млн сомов, в Управлении делами Жогорку Кенеша работают 183 человека, на которых расходуется 82 млн сомов, в гараже работают 190 человек, на них расходуется 63,5 млн сомов. Также имелись 7 советников спикера и вице-спикеров, на которых расходуется 3 млн 295 тыс. сомов и пресс-секретари – 500 тыс. сомов. Кроме этого, было предусмотрено 243 помощника и консультанта депутатов Жогорку Кенеша, на которых расходуется 136 млн сомов.
А как обстоят дела в настоящее время? На содержание депутатов Жогорку Кенеша 6-го созыва ежегодно выделяется громадная, по сравнению с прошлыми созывами парламента, сумма из бюджета. По данным Торага Жогорку Кенеша Д.Джумабекова, Жогорку Кенеш в год запрашивает 786 миллионов сомов, но тратит в пределах 760 миллионов. «Это расходы не только на 120 депутатов. Кроме нардепов, у нас еще тысячи сотрудников аппарата. Это их зарплата, социальные отчисления, налоги и другие расходы. Примерно 30-40 миллионов сомов в год мы обратно возвращаем в бюджет в виде налогов», — пояснил спикер.
Сложившаяся ситуация с материально-техническим, транспортным и финансовым обеспечением Жогорку Кенеша есть ничто иное, как сохранившийся атавизм советского периода: как известно, в эпоху всеобщего равенства своеобразными «маленькими радостями жизни» для партийно-советской номенклатуры были льготы — чисто советское изобретение, например, по обеспечению служебным транспортом, различные денежные выплаты, по санаторно-курортному обслуживанию и т.д.
Как реформировать Жогорку Кенеш
Парламент не должен быть олигархическим клубом. В Жогорку Кенеше должны быть профессиональные политики, а не те, кто себя за таковых выдает, и высококлассные специалисты – юристы, экономисты, финансисты и другие, подготовленные для парламентской работы. В таких условиях будет расти и доверие к сильному Жогорку Кенешу, а следовательно – и к форме правления, установленной Конституцией. В действующих условиях, когда мы говорим об усилении Жогорку Кенеша, у людей возникает логический вопрос: зачем усиливать «олигархов и базаркомов»?
Предлагается следующий механизм реформирования Жогорку Кенеша. Причем решения должны быть приняты до 30 июня 2020 г. (в сентябре начинается предвыборная агитация и парламент возможно не будет работать-все депутаты уйдут на выборы) действующим составом Жогорку Кенеша – приходящий ему на смену 7-й созыв вряд ли будет радикально реформировать самого себя.
Первое. Необходимо изменить режим работы Жогорку Кенеша. Предлагается вернуться к сессионному порядку деятельности Жогорку Кенеша — как это было во времена легендарного парламента в 1990-1994 годы. Как можно изменить режим работы Жогорку Кенеша, не трогая Конституцию?
Для этого необходимо принять Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». В соответствии со статьей 77 Конституции сессии Жогорку Кенеша осуществляются в форме заседаний и проводятся с первого рабочего дня сентября по последний рабочий день июня следующего года. В рамках этой конституционной нормы есть возможность установить вышеуказанным Законом количество пленарных заседаний.
Например, Жогорку Кенеш мог бы без какого-либо ущерба для законотворческой деятельности проводить пленарные заседания в следующем режиме: 1) одну рабочую неделю в сентябре; 2) одну рабочую неделю в октябре; 3) одну рабочую неделю в ноябре; 4) одну рабочую неделю в декабре; 5) одну рабочую неделю в феврале; 6) одну рабочую неделю в марте; 7) одну рабочую неделю в апреле; 8) одну рабочую неделю в июне. Итого Жогорку Кенеш мог бы проводить с сентября по июнь всего 8 пленарных заседаний длительностью по 5 рабочих дней. При необходимости, могут быть созываться досрочные заседания Жогорку Кенеша продолжительность не более одной рабочей недели и не более двух раз в течение одной сессии.
В период между указанными сессиями должен работать Аппарат Жогорку Кенеша, который будет готовить законопроекты к пленарным заседаниям. На постоянной основе должны работать Торага Жогорку Кенеша и его заместители, лидеры депутатских фракций, председатели комитетов и их заместители, которые будут контролировать подготовку вопросов к пленарным заседаниям.
Второе. Жогорку Кенешу до 30 июня 2020 г. следует принять Закон «О штатной численности и материально-техническом, автотранспортном и финансовом обеспечении деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», в котором были бы установлены действенные меры по сокращению расходов на содержание Жогорку Кенеша – по аналогии с легендарным Жогорку Кенешем, а именно:
1) штатная численность Аппарата и Управления делами Жогорку Кенеша должна быть сокращена до разумного уровня, в том числе за счет полного сокращения штатных должностей помощников и консультантов депутатов (консультационное, правовое и экспертное обеспечение деятельности депутатов должны будут обеспечивать соответствующие отделы Аппарата Жогорку Кенеша, а также аппараты политических партий);
2) обеспечение служебным автотранспортом должно быть предусмотрено только для Торага и его заместителей, лидеров фракций и председателей комитетов, а для обслуживания депутатов во время пленарных заседаний должно быть выделено несколько единиц, например, по количеству комитетов, дежурного автотранспорта;
3) ввести запрет на приватизацию служебных квартир, построенных или приобретенных Жогорку Кенешем для иногородних депутатов;
4) предусмотреть для депутатов Жогорку Кенеша выплату вместо ежемесячной заработной платы стипендию в твердом размере, например, в размере среднемесячной заработной платы по республике. При этом заработную плату должны получать те депутаты, которые будут работать на постоянной основе — Торага и его заместители, лидеры фракций, председатели комитетов и их заместители.
Ожидаемый эффект от изменения режима работы Жогорку Кенеша
1. Изменение режима деятельности Жогорку Кенеша на порядок повысит самостоятельность Правительства, позволит ему непосредственно заниматься социально-экономическими реформами. Жогорку Кенеш будет заниматься только теми вопросами, которые свойственны парламенту – принятию законов, в основном инициируемых Правительством, и контролем исполнения бюджета и законов.
Ныне действующий порядок, при котором члены Правительства практически ежедневно торчат в стенах парламента на заседаниях комитетов и фракций, на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша, постоянно отчитываясь о своей работе и выслушивая критические замечания, большей частью необоснованные, намного снижает эффективность работы как Правительства, так и самого Жогорку Кенеша.
2. Переход Жогорку Кенеша к сессионному режиму работы позволит намного облегчить нагрузку на республиканский бюджет по содержанию Жогорку Кенеша, поскольку на постоянной основе будут работать не более 20-25 депутатов (Торага, его заместители, председатели комитетов и их заместители, лидеры фракций), произойдет резкое сокращение шатной численности Аппарата и Управления делами Жогорку Кенеша, снизятся расходы на автотранспортное обслуживание депутатов и т.д. Такой подход со стороны Жогорку Кенеша созыва будет символизировать реализацию на практике концепции «государство должно жить по средствам», которая при нынешних сложных экономических условиях должна стать непреложным правилом организации и деятельности органов государственной власти.
Нам сегодня совершенно необходимо осознать — реформа Жогорку Кенеша это основа для качественных изменений в стране. Если Жогорку Кенеш осуществит радикальное реформирование парламента и подготовит необходимую «почву» для деятельности предстоящего 7-го созыва Жогорку Кенеша до 30 июня 2020 г., то у действующего состава парламента еще будет возможность подправить свой подпорченный имидж и остаться в истории, как и легендарный парламент.
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.