Мурат УКУШОВ, заслуженный юрист КР — специально для Elgezit.kg.
И все-таки В.И.Ленин был прав
Полезно иногда почитывать классиков прошлых времен, посвященных государству, праву и политике. Для «реформаторов», например, полезно было бы почитать один из трудов основателя советского государства В.И.Ленина – «О «двойном» подчинении и законности». Он лично разработал основные принципы организации и деятельности советской прокуратуры как органа государства, способного «на деле противостоять местным влияниям, местному и всякому бюрократизму и устанавливать действительно единообразное применение законности во всей республике и во всей федерации».
В.И.Ленин придавал огромное значение строжайшему соблюдению в стране законности и правопорядка: «законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации советских республик»; «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям.» Разве эти идеи В.И.Ленина не актуальны для сегодняшнего Кыргызстана?
В настоящее время основной угрозой для государственности является правовой нигилизм, который «утверждается» в Кыргызстане и постепенно становится характерной чертой нашего общества, национальной привычкой. Этот социально-юридический феномен широко распространился в практической жизни, в сознании людей, политике, культуре, законотворчестве, государственной и общественной деятельности и, к большому сожалению, среди юридического сообщества.
Общеправовые ценности, выработанные человечеством за тысячелетия, Конституция и законы государства откровенно игнорируются, нарушаются, не исполняются, их не ценят, не уважают. Этому во многом способствуют несовершенство и противоречивость законодательства, неспособность власти обуздать преступность, гарантировать гражданам их права и защитить от произвола.
Истоки правового нигилизма коренятся в недоверии к власти – граждане зачастую стали обращаться для разрешения своих проблем не к органам власти, а к местным криминальным «авторитетам»; в безнаказанности должностных лиц власти и местного самоуправления; в расхождении предписаний законов и реальной действительности; в пороках правоохранительных органов и правосудия.
Порой беззаконие творится от имени закона, формально прикрывающего неправомерные интересы частных лиц и подтверждающего изречения: «где два юриста — там три мнения», «закон что дышло: куда повернешь — туда и вышло». В Кыргызстане уже проявляются «ростки» бишкекской, иссык-кульской, ошской и иной региональной законности. В этой связи страшно представить себе, что будет происходить, если власти «додумаются» ликвидировать прокуратуру и передать ее функции и полномочия органам юстиции. Правовой нигилизм, процветающий в государственно-властной среде, представляет особую опасность для развития общества и государства.
Одним из правовых инструментов государства по противодействию правовому нигилизму является прокуратура – несущая опора законности. Эта данность закреплена в Конституции Кыргызской Республики. В целях создания правовых условий для эффективной реализации своих конституционных функций необходимо исправлять ошибки, допущенные в ходе реформирования прокуратуры — только в этом случае она сможет успешно решать основные задачи, стоящие перед государством в сфере преодоления правового нигилизма, обеспечения единой законности и борьбы с преступностью.
Как реформировать «реформированную» прокуратуру?
Итак, исправление ошибок реформы прокуратуры – актуальная задача действующей власти. Разумеется, необходимо обсуждать различные предложения по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, но при этом важно помнить и учитывать, что прокурорская деятельность должна соответствовать нормам Конституции, а также положениям двух основополагающих международных документов.
Во-первых, рекомендациям Восьмого конгресса ООН (1990) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. В «Руководящих принципах, касающихся роли лиц, осуществляющих судебное преследование» подчеркнуто, что они играют активную роль в уголовном разбирательстве, включая возбуждение дела, в расследовании преступлений, надзоре за законностью расследований. Это единственный документ ООН, посвященный деятельности прокуроров.
Во-вторых, рекомендациям Совета Европы от 06.10.2000 года, где четко сказано, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования. В отдельных системах они ведут и направляют расследование или осуществляют надзор за ним. В странах, где проводится полицейское расследование, государство должно гарантировать, что прокуроры могут давать полиции соответствующие указания о способах сбора доказательств, использовании персонала, о продолжительности расследования. Аналогичные предписания содержатся и в рекомендациях, которые выработаны Ассоциацией генеральных прокуроров, в которую входит 121 страна.
Реализованные в 1996-2016 годы невразумительные и спонтанные реформы системы прокуратуры под воздействием различных субъективных факторов и «концепций», вызвали негативные последствия для безопасности граждан, общества и кыргызской государственности, в целом системы единой законности. В своей совокупности принятые решения значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности. Ослабление государственного контроля за состоянием законности и координации борьбы с преступностью неминуемо осложнили криминальную ситуацию в стране.
В настоящее время главная задача государства и прокуратуры состоит в том, чтобы исправить допущенные ошибки и обеспечить надежную законность во всех сферах жизнедеятельности страны, предотвратить и нейтрализовать назревающие угрозы, эффективно противодействовать им мерами прокурорского надзора и реагирования.
Если все оставить, как есть, через некоторое время сложившаяся ситуация вызовет серьезнейшие проблемы — знающие уголовный процесс профессионалы в этом не сомневаются. Остается только надеяться, что руководство Генеральной прокуратуры и лица, принимающие решения, примут все зависящие от них меры, иначе потом придётся разгребать слишком серьезные проблемы.
Для реформирования «реформированной» прокуратуры предлагаются предпринять следующие первоочередные меры по исправлению допущенных ошибок. Причем важно отметить, что предлагаемые меры не предполагают внесения каких-то изменений в действующую Конституцию, достаточно будет «подправить» действующие законы!
1. Важное значение для укрепления законности и повышения эффективности борьбы с преступностью имеет восстановление функции прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и узаконить эту функцию.
Дело в том, что указом президента К.Бакиева «О мерах по дальнейшему совершенствованию координации деятельности правоохранительных органов по защите охраняемых законом прав и свобод граждан, общества и государства» от 22 марта 2007 года №104, функции по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью были переданы премьер-министру КР и главам местных государственных администраций. Это «благое намерение» не только не оправдало себя, но и превратился в источник развала механизма борьбы с преступностью, эффективно действовавший в течение десятилетий.
За все эти годы правительство, не говоря уже о главах районных государственных администраций (акимов), представителях правительства в областях и мэрах городов, занятое своими непосредственными функциями по обеспечению выживаемости экономики и социальной сферы, так и не смогло организовать систематическую деятельность координационного совещания правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Потому что на самом деле координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это чужеродная функция для премьер-министра, а тем более для акимов (и мэров).
При этом необходимо иметь в виду и следующее немаловажное обстоятельство – согласно действующей Конституции КР правительство формируется на основе коалиционного соглашения парламентских партий, политические цели которых нередко не совпадают и, как правило, вопросы борьбы с преступностью в коалиционных правительствах зачастую превращаются в предмет торга между фракциями коалиционного большинства, чему мы становились свидетелями с 2011 года и по настоящее время.
Например, кадры борцов с преступностью в правоохранительных органов могут не устраивать одни партии, входящие в коалицию; решение кадровых вопросов в правоохранительных органах оказываются «в руках» разных фракций, входящих в коалицию; Жогорку Кенеш нередко начинает под видом контроля исполнения законов вмешиваться в деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и тому подобное. Все это приводит к снижению эффективности борьбы с преступностью, политизации существующих проблем.
Сегодня координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в регионах оставляет удручающее впечатление. Хорошо известно, как подбираются кадры на должности глав местных государственных администраций (акимов), представителей правительства в областях, мэров городов. Нередко на эти должности в районах, городах назначаются (избираются) кадры, никогда не работавшие в государственных органах, не имеющие понятия о праве, законе, правоохранительной деятельности и оперативной работе. Как отмечал общественный деятель и экс-губернатор области Кемель Ашыралиев: «Продававшие на базаре носки стали губернаторами, продававшие самсы стали мэрами»
Удивительно, но это факт: в соответствии со статьей 104 Конституции прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Однако поднадзорным прокуратуре должностным лицам органов исполнительной власти власть поручила координировать деятельность органов прокуратуры и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью!?
В итоге в последние 12 лет координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, эффективность взаимодействия между правоохранительными органами по борьбе с преступностью многократно снизилась, имеют место «перманентные войны» между ними, что, несомненно, сказалось и на ослаблении борьбы с преступностью и, в первую очередь – с организованной преступностью.
Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – специфическая функция. К основным формам такой координации относятся: 1) проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью; 2) совместная разработка предложений к проектам программ борьбы с преступностью — как в целом, так и с отдельными видами преступлений, например, с коррупцией; 3) оперативный обмен текущей информацией по вопросам борьбы с преступностью; 4) создание межведомственных следственно-оперативных групп для расследования тяжких и особо тяжких преступлений; 5) проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению; 6) взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, привлечение представителей правоохранительных органов к участию в учебе кадров по планам соответствующих органов; 7) оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по борьбе с преступностью; 8) издание совместных приказов, указаний по вопросам координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 9) разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
При этом необходимо отметить, что функция по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью тесно связана с основными направлениями деятельности прокуратуры: надзором за исполнением законов, осуществлением надзора за оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и следствием.
То есть, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью – это на самом деле функция правоохранительного органа – Генеральной прокуратуры, а не премьер-министра или представителя правительства в области, акима района, мэра города.
Именно прокуратура на сегодня пока что еще имеет соответствующие полномочия, кадровый потенциал и наиболее подготовлена к выполнению функций координатора усилий в борьбе с преступностью. Но, как видим по опыту 2007 года, эту простую истину власти не осознают – если бы осознавали, то вышеуказанный вредный указ давно бы отменили.
Таким образом, предлагается признать утратившим силу, то есть отменить указ президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию координации деятельности правоохранительных органов по защите охраняемых законом прав и свобод граждан, общества и государства» от 22 марта 2007 года №104, и внести соответствующие изменения в действующий Закон «О прокуратуре Кыргызской Республики».
2. Предлагается возвратить органам прокуратуры функции и полномочия по расследованию преступлений и по надзору за следствием в полном объеме. До июльской реформы 2016 года органы прокуратуры проводили расследование по делам о преступлениях, отнесенных Уголовно-процессуальным кодексом (УПК) к их компетенции. При этом прокурор был вправе принять к своему производству, поручить следователю, группе следователей, подчиненному прокурору расследование уголовного дела в соответствии с УПК. Следователи прокуратуры, как правило, расследовали только особо важные дела, определяемые в каждом конкретном случае по критериям общественной значимости, актуальности и сложности – дела об убийствах, изнасилованиях, о бандитизме, терроризме и так далее.
Необходимо отметить, что в следственных подразделениях органов прокуратуры всегда работали элита прокуратуры и следствия (по сравнению со следственными подразделениями органов внутренних дел), именно благодаря их профессионализму расследовались многие резонансные преступления, совершаемые в стране. Однако многолетние «реформы» привели к ослаблению кадрового потенциала органов прокуратуры. Через 3-4 года возникнет закономерная проблема: как прокуроры, не прошедшие «школу» расследования уголовных преступлений, будут осуществлять надзор за следствием в других правоохранительных органах? Ведь для того чтобы осуществлять эффективный надзор за следствием прокурор должен от и до разбираться в уголовном процессе.
Как уже показывает практика, в настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия по уголовным делам остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки следователей органов внутренних дел и других правоохранительных органов систематически допускаются процессуальные нарушения.
Очевидно, что в настоящее время прокурор лишен ряда важных процессуальных прав и полномочий, которые перешли к следователю и руководителю следственного подразделения. Прокурор перестал быть активной процессуальной фигурой, действующей в уголовном процессе от имени государства. Между тем, следует иметь в виду, что следователь фактически не обладает процессуальной самостоятельностью, потому что они работают под началом руководителя следственного подразделения и руководства правоохранительного органа.
Нарушенный баланс процессуальных полномочий прокурора необходимо восстановить. Для этого следует внести соответствующие изменения в Закон «О прокуратуре Кыргызской Республики» и в действующий Уголовно-процессуальный кодекс.
В первую очередь, это касается полномочий по расследованию уголовных дел. Причем не только по тяжким и особо тяжким преступлениям (убийство, изнасилование, создание преступной организации, вооруженный мятеж, коррупция), но и по уголовным делам о преступлениях, совершенных президентом, депутатом Жогорку Кенеша, премьер-министром, членами правительства, судьей, председателем Счетной палаты, председателем Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, акыйкатчы (омбудсменом). То есть следует возвратить ровно те полномочия, которые были отняты «друзьями прокуратуры» в результате реформ 2016 года и более раннего периода.
Это полностью соответствует задаче осуществления уголовного преследования прокурором (статья 24 УПК), а также роли прокурора как должностного лица, призванного надзирать за соблюдением законности и оперативно принимать меры по устранению нарушений закона.
Целью реформы «реформированной» прокуратуры должны стать:
— эффективная защита конституционных основ Кыргызской Республики, ее целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
— соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
— совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы по противодействию правовому нигилизму и борьбе с преступностью и, в первую очередь – с организованной преступностью и коррупцией.
Политикам и общественности страны пора понять и осознать, что система органов прокуратуры — одна из несущих опор нашего государства и от правильного определения ее места и роли, как в государственном правоохранительном механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего кыргызского государства.
Редакция ответственности за содержание публикации не несет и мнение автора может не разделять.