О регионах в Год развития регионов: как реформы разрушили систему местной власти. Часть II

Аналитика,Лента событий,Статьи 25 Фев 2020 11:00
0 отзывов

Мурат Укушов, заслуженный юрист КР – специально для Elgezit.kg.

Сомнительными «достижениями» реформы местной исполнительной власти и органов местного самоуправления, реализованные в 2004-2012 годы являются: 1) упразднение областных кенешей; 2) упразднение районных кенешей; 3) упразднение должности главы областной государственной администрации-губернатора и учреждение новой должности – полномочного представителя правительства в области; 4) упразднение областных государственных администраций; 5) ликвидация районных и областных бюджетов и введение двухуровневого бюджета (республиканский бюджет – бюджет айыл окмоту (города); 6) введение пропорциональной системы выборов на выборах депутатов городских кенешей. Эти «реформы» нанесли серьезный вред системе государственного управления регионами и местному самоуправлению, что и было впоследствии (летом 2013 года) признано правительством.

Когда реформы вредят государству и обществу

1. В 2004 году в Кыргызстане приступили к проведению административно-территориальной реформы, в результате которой были упразднены представительные органы местной власти — областные кенеши (общее количество депутатов – 356). Следующим шагом в этом направлении стало исключение из системы местных бюджетов областного бюджета, что послужило основой для сокращения полномочий и компетенции главы областной государственной администрации-губернатора. Часть функций была передана на районный уровень. В 2012 году были упразднены районные кенеши (общее количество депутатов – 1400). Соответственно из системы местных бюджетов исключили бюджет района.

До упразднения областные и районные кенеши утверждали программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролировали их выполнение; утверждали областные и районные бюджеты и контролировали их исполнение, решали другие вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

Так, к компетенции районных кенешей относились: заслушивание не реже одного раза в год информации главы местной государственной администрации о положении дел на соответствующей территории; внесение предложения по кандидатуре для назначения на должность главы местной государственной администрации — акима в порядке, установленном законом; выражение недоверия главе местной государственной администрации за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей двумя третями голосов от общего числа депутатов районного кенеша; выработка предложений по административно-территориальному устройству с целью их внесения в соответствующие органы государственной власти и так далее.

Между тем в настоящее время городские и айыльные кенеши рассматривают соответственно вопросы утверждения и исполнения бюджетов, программ социально-экономического развития только для своих территорий. Функции, связанные с разработкой, утверждением и исполнением бюджетов районов, областей, планов и программ их социально-экономического и культурного развития «испарились». Где программы (планы) социально-экономического и культурного развития районов, областей, и соответствующие бюджеты под них, которые раньше утверждались районными и областными кенешами?

2. В 2012 году вместо института главы местной государственной администрации области – губернатора был учрежден институт олномочного ппредставителя правительства в области. Тогда же ликвидировали областные государственные администрации, районные кенеши. То есть, уровень государственного и местного управления на самом деле «опустили» до айыл окмоту.

Следует иметь в виду, что данная должность была «придумана» с тем, чтобы преодолеть правовой вакуум, связанный с упразднением областных кенешей, поскольку после этого необдуманного шага не стало правового механизма для назначения главы государственной администрации области-губернатора, поскольку в соответствии с нормой прежней редакции (до конституционной реформы 2016 года) пункта 7 статьи 89 Конституции Кыргызской Республики, премьер-министр назначал глав местных государственных администраций по предложению местных кенешей в порядке, установленном законом. «Придумывая» данную должность исходили из того, чтобы «обойти» эту самую норму: «полномочный представитель правительства в области» это не «глава местной государственной администрации области» и соответственно указанная конституционная норма в данном случае не должна была действовать.

К чему привела указанная реформа 2012 года? Беда в том, что разрушили вертикаль исполнительной власти. Осуществление власти есть процесс управления. Вертикаль исполнительной власти представляет собой жесткую систему государственного управления, основанную на подчинении нижних уровней управления верхним. Отношения между центром и органами власти в регионах, между органами власти в регионах и исполнительными органами местного самоуправления, основанные на принципах «власти — подчинения» по вертикали, являются обязательным признаком государства в любом обществе.

Особое место в этих отношениях до 2012 года занимал институт главы государственной администрации области — губернатора, связывающему «верхи» с «низами» и образующему единую систему исполнительной власти. К этой системе относились правительство, глава государственной администрации области-губернатор, глава местной государственной администрации района, глава айыл окмоту в части делегированных государственных полномочий. Три десятилетия независимости со всей очевидности доказали, что в условиях Кыргызстана существует объективная необходимость в большей централизованности системы органов исполнительной власти на всей территории государства. Но вместо того, что укреплять вертикаль исполнительной власти, повышать эффективность государственного территориального управления и кадровой работы, реформой 2012 года «пробили огромную брешь» в системе органов исполнительной власти.

В результате низкое качество и неэффективность государственного управления в регионах привели к возникновению еще больших проблем политического, социально-экономического и правового характера. Общественно-политические события, происходившие в 2012-2019 годы в регионах, со всей очевидностью показали «декоративный» характер института полномочных представителей правительства в областях. Главная проблема на сегодня состоит в том, что правительство потеряло механизмы влияния на социально-экономическое развитие крупных территорий – областей.

Показателем деградации местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления является недавняя история со строительством китайским инвестором торгово-логистического центра в Ат-Башинском районе Нарынской области. Власти давно разучились работать с населением на местах, а население не доверяет органам власти. В результате, как отмечалось в СМИ, «страна лишилась $280 миллионов прямых инвестиций, свыше 15 тысяч рабочих мест и нескольких миллиардов сомов в бюджеты разных уровней за первые годы работы центра в виде налоговых поступлений и отчислений от зарплат».

При этом возникает вопрос о конституционности института полномочных представителей в областях. Согласно статье 83 Конституции, исполнительную власть в Кыргызской Республике осуществляют правительство, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства и местные государственные администрации. В соответствии со статьей 27 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики» исполнительную власть в районах осуществляют местные государственные администрации, которые находятся в непосредственном подчинении правительства. Следовательно, исходя из буквы и смысла статей 83 Конституциии и статьи 27 конституционного Закона о правительстве органом исполнительной власти в административно-территориальной единице – области – должна быть государственная администрация области, возглавляемая главой государственной администрации области (губернатором). То естьинститут «полномочный представитель правительства в области» является фактически неконституционным.

3. Введение пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов городских кенешей также можно охарактеризовать как негативный. Введение выборов по партийным спискам в городах регионов как раз является явным свидетельством того, как конечный результат оказался противоположным благим намерениям, которые декларировали инициаторы этой реформы.

При существующей пропорциональной системе выборов, когда партийная система в стране фактически находится «в зачаточном» состоянии, представительные органы местного самоуправления фактически оторваны от своих избирателей. Выборы по партийным спискам в городах привели к тому, что часть их жителей лишилась собственного представительства в городских кенешах. Депутаты городских кенешей избираются не от конкретных избирательных округов, а по партийным спискам. Поэтому они оторваны от текущей жизни жителей города и не несут прямой ответственности перед ними.

Пропорциональная система выборов по сути легитимизировала политико-культурный раскол страны. Тот факт, что республиканские и местные органы исполнительной власти могут представлять одни политические силы, а большинство в городских кенешах может принадлежать их оппонентам будет приводить к ненужной политической конфронтации в регионах, между центром и регионами.

Произошла очевидная депрофессионализация и политизация депутатского корпуса городских кенешей. В настоящее время депутаты городских кенешей пытаются играть роль местных парламентариев, фактически копируя деятельность Жогорку Кенеша. Должности в местных органах власти, предприятиях, организациях и учреждениях распределяются по печально известному «квотному» принципу. Вместо усиления роли политических партий произошло усиление корпоратизации местного самоуправления, когда ведущие политические силы на самом деле представляют интересы одной или нескольких крупных олигархических кланов в регионах.

4. Особое место в реформе местных органов исполнительной власти и местного самоуправления занимает административно-территориальная реформа. Следует полагать, что именно эта реформа может встретить наибольшее сопротивление со стороны общества, жителей регионов, поскольку ее проведение неминуемо приведет к изменению роли и значения ряда населенных пунктов и административно-территориальных единиц.

В настоящее время административно-территориальное деление Кыргызстана имеет три уровня. На первом уровне находятся два города республиканского значения — Бишкек и Ош и 7 областей. В состав областей входят 13 городов областного значения и 40 районов. В состав районов входят айыльные аймаки, города районного значения и поселки городского типа. Всего их 453.

Следует отметить, что еще в 2018 году власти в очередной раз заявили о необходимости проведения административно-территориальной реформы. В сентябре 2019 года была создана соответствующая рабочая группа правительства, куда вошли министры, депутаты Жогорку Кенеша, руководители Центральной избирательной комиссии и Государственной регистрационной службы, мэры городов, полномочные представители правительства в регионах и эксперты. Пока конкретного проекта реформы нет, но, как известно, обсуждаются несколько вариантов. К этому процессу пытаются «подключиться» и представители гражданского общества.

Так, на днях общественное движение «Кыргыз чоролору» предложило свой вариант административно-территориального деления. Активисты этого движения предлагают следующее трехуровневое деление: айыл окмоту, аймак и республиканский уровень. Предлагается ликвидировать области, районы, объединить села, города в зависимости от территориального расположения, количества населения. В предлагаемом общественным движением варианте административно-территориальное деление страны состоит из 15 аймаков, 270 айыл окмоту и 13 городов. Только вот позволяет ли интеллектуально-экспертный потенциал данного движения заниматься сложнейшими проблемами административно-территориальной реформы, ведь органы государственной власти и управления уже свыше двух десятилетий не могут выработать оптимальный вариант реформы и реализовать его на практике?

Между тем возможно неприятие населением регионов таких положений планируемой административно-территориальной реформы как укрупнение айыльных округов, укрупнение районов и возможное упразднение областей либо их укрупнение. Можно предположить, что не только оппозиция, но и региональные родоплеменные и олигархические группы приложат усилия для использования «в своих интересах» болезненных тем, связанных с возможным упразднением, слиянием, разделением областей, районов, айылных аймаков, например, по вопросу возможного упразднения областей, отдельных районов.

Следовательно, для реализации на практике административно-территориальной реформы правительству необходимо осуществить комплекс мер по детальному обоснованию, проведению научно-обоснованных исследований и проведения экономических расчетов и разъяснение местному населению социальных, экономических преимуществ ликвидации областей, укрупнения айыльных аймаков, упразднения и слияния районов.

Реформу административно-территориального устройства страны надо понимать широко и системно. Речь не должна идти только об изменении границ тех или иных территориальных образований или создании новых территориальных образований, так же как речь не должна идти только о сокращении или увеличении уровней государственного и местного управления и «экономии» бюджетных средств. Надо учитывать изменения, затрагивающие три важнейших уровня социальной организации: историческую традицию и социально-культурную среду, хозяйственно-экономический комплекс и собственно систему государственного и местного управления.

По мнению экспертов, административно-территориальная реформа должна касаться устройства всей государственной машины, принципов и целей, новых механизмов ее работы. И только в последнюю очередь — вопросов административно-территориального деления.

То есть, речь должна идти о создании оптимальных условий и эффективной системы государственного и местного управления для реализации общественного и индивидуального потенциала населения регионов, обеспечения стабильной жизнедеятельности регионов, высокого уровня инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности, интеллектуального, культурного, экономического и нравственного потенциала в рамках системы межрегиональных и глобальных международных процессов и отношений. И, конечно, при этом нельзя забывать об обеспечении суверенитета и безопасности государства.

Для устойчивого развития регионов необходимо реформировать «реформированную систему местной власти

Правительство к лету 2013 года пришло к пониманию того, что реформы местной власти оказали негативное влияние на всю систему государственного управления и местного самоуправления, и соответственно — на экономическое, социальное и культурное развитие регионов. По итогам реализованных реформ правительство, возглавляемое тогда Ж.Сатыбалдиевым, сделало следующие выводы: действующая система управления территориями разбалансирована: 1) ослаблена управляемость территорий; 2) местные сообщества не вовлечены в процесс принятия решений; акимы, полномочные представители правительства лишены возможности эффективного решения проблем в регионах.

Практика показала, что внедренная система управления территориями разбалансирована по полномочиям и ответственности. На районные и областные звенья местной власти возлагаются большие требования по обеспечению исполнения показателей социально-экономического развития территорий. Однако ни главы районных государственных администраций-акимы, ни полномочные представители правительства в областях не обладают ни полномочиями, ни функциональным подкреплением, ни бюджетными возможностями для исполнения поставленных задач.

В связи с чем правительство решило взять курс на повышение эффективности государственного управления территориями, усиление полномочий и ответственности районных государственных администраций с опорой на органы местного самоуправления и население. Правительство предложило: 1) восстановить районные кенеши; 2) восстановить институт губернатора; 3) акимов назначать и освобождать от должности по предложению районного кенеша; 3) усилить роль акимов при избрании глав айыл окмоту; 4) передать в ведение местных государственных администраций территориальные подразделения министерств и административных ведомств; 5) усилить кадровые полномочия акимов. Соответствующие законопроекты были внесены правительством на рассмотрение Жогорку Кенеша. Однако парламент под давлением «идеологов» и «инициаторов» (об этом см. в части I статьи) реформ в 2014 году отклонил законопроекты.

Между тем продолжают оставаться две главные непосредственные причины необходимости реформирования проведенных за последнее десятилетие реформы системы местной власти: 1) роль государства в современном обществе не только не ослабевает, но и становится все более значимой. Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур не исчезает и становится все более востребованной. В Кыргызстане же в текущем десятилетии получили развитие деструктивные процессы снижения управляемости территориями и эффективности деятельности местных органов власти; 2) государственный аппарат, включая органы местного самоуправления, сегодня малоэффективен, он становится тормозом развития страны. Что, по существу, мешает нам выйти в число процветающих стран? Мы вправе задаться вопросом: почему, например, реформаторы в Сингапуре и Южной Корее привели свои страны к экономическому и социальному процветанию и политической стабильности? А ведь стартовые условия в Кыргызстане в 1991, 2005 и 2010 годы были несравненно лучше, чем в Сингапуре или Южной Корее в начале-60-х годов XX века.

Общественные и политические деятели, болеющие за судьбы кыргызской государственности, предлагают свое видение и предложения по реформированию «реформированной» местной власти. Так, свои варианты предложили экс-губернаторы областей К.Ашыралиев, Т.Абдраимов, Ф.Кулов, депутат Жогорку Кенеша Б.Торобаев. Учитывая свой практический опыт — во второй половине 1990-х — в начале 2000 годов я вплотную занимался вопросами правотворческого обеспечения реформы местной власти, — также предлагаю свои посильные соображения по данной проблематике.

В целях обеспечения единства государственной власти и органов местного самоуправления на всех территориальных уровнях, создания условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому и культурному развитию регионов, исполнения государственных программ и стратегий, а также достижения оптимального сочетания централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления, предлагается следующее.

1. Восстановить областные кенеши. Численный состав областных кенешей предлагается устанавливать с учетом численности населения соответствующей области: Баткенский, Нарынский, Иссык-Кульский и Таласский областные кенеши – по 40 депутатов, Джалал-Абадский, Ошский и Чуйский областные кенеши — по 60 депутатов. Выборы в областные кенеши предлагается проводить по мажоритарной системе на основе многомандатных избирательных округов. Депутатом местного кенеша может быть избран гражданин Кыргызской Республики, не моложе 21 года и проживающий на территории соответствующих административно-территориальных единиц области не менее 3 лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты областных кенешей предлагается предоставить политическим партиям, а также гражданам путем самовыдвижения.

Основными функциями областных кенешей должны стать: утверждение программы социально-экономического и культурного развития области и контроль за их выполнением; утверждение бюджета области и контроль за его исполнением; заслушивание не реже одного раза в год информации главы местной государственной администрации области-губернатора о положении дел на соответствующей территории; выражение недоверия главе местной государственной администрации области-губернатору за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей; выработка предложений по административно-территориальному устройству с целью их внесения в соответствующие органы государственной власти.

2. Восстановить институт главы местной государственной администрации области-губернатора. Ужесточив при этом квалификационные требования к кандидатам для занятия этой должности – высшее образование, стаж работы на государственной службе не менее 15 лет или на муниципальной службе — не менее 10 лет.

3. Восстановить областной бюджет. Ликвидация областных бюджетов фактически привела к невозможности формировать и реализовывать программы социально-экономического и культурного развития областей.

4. Совершенствовать процедуру назначения глав местных государственных администраций-акимов районов. Следует установить четкий порядок назначения и освобождения от должности акимов по представлению губернаторов областей. Квалификационные требования к кандидатам для занятия должности акимов следует повысить – высшее образование, стаж работы на государственной службе не менее 10 лет или на муниципальной службе — не менее 7 лет. Определив при этом меры персональной ответственности губернаторов за подбор кадров.

5. В целях обеспечения горизонтальной и вертикальной координации на местах следует усилить роль глав местных государственных администраций-акмиов при избрании глав айыл окмоту. Предлагается, чтобы глав айыл окмоту избирали айылные кенеши по представлению акима района. При этом акимы должны нести персональную ответственность за подбор кадров.

6. Возвратить функции по проведению выборов глав айыл окмоту и мэров городов айыльным кенешам и городским кенешам. Дело в том, что при принятии Жогорку Кенешем в июне 2011 года действующего Закона «О местном самоуправлении» в процедуру выборов глав айыл окмоту и мэров городов были искусственно внедрены Центральная избирательная комиссия и территориальные избирательные комиссии. При этом местные кенеши и их аппараты были отстранены от процесса избрания глав айыл окмоту и мэров городов. Между тем участие Центральной избирательной комиссии в процедуре избрания глав айыл окмоту и мэров городов противоречит их функциям, закрепленным в статье 106 Конституции Кыргызской Республики – подготовка и проведение выборов Президента, депутатов Жогорку Кенеша, депутатов местных кенешей и референдумов Кыргызской Республики. В связи с чем предлагается возвратить функции по проведению выборов глав айыл окмоту и мэров городов соответственно айыльным кенешам и городским кенешам.

7. Повысить квалификационные требования к кандидатам на должность глав айыл окмоту и мэров городов. Предлагается закрепить следующие требования: 1) главой айыл окмоту может быть гражданин, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 5 лет, либо стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 7 лет; 2) мэром города может быть гражданин, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 7 лет, либо стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 10 лет.

Необходимо заложить традицию отчетности государственных органов по издаваемым указам главы государства

За последнее десятилетие были изданы десятки указов глав государства, имеющих стратегический характер – но все они остались без систематического контроля их исполнения. Как правило, эти инициативы глав государства «спускаются на тормозах» из-за того, что отсутствует должный контроль за их реализацией. Соответственно, у государственных органов выработался своеобразный синдром равнодушного отношения к указам главы государствакак к чему-то не очень уж обязательному для исполнения. При этом общественность, как правило, остается в неведении, поскольку никто не информирует ее о ходе реализации указов главы государства и итоговых результатах.

В результате, существующая на сегодняшний день система государственного управления еще не работает как отлаженный и современный механизм. Кроме того, сохраняется проблема, когда в силу узковедомственных интересов отдельные органы государственного управления и местного самоуправления тормозят, а не стимулируют процессы развития страны.

Отмечаю, что при нынешних конституционно-правовых условиях контроль исполнения указов главы государства – важнейший инструмент влияния на государственное управление и общественно-политические процессы. Важно заложить традицию отчетности государственных органов и должностных лиц оганов исполнительной власти и органов месного самоуправления по издаваемым указам главы государства. Иначе зачем тогда их издавать?

Между тем указы главы государства Сооронбая Жээнбекова, которыми 2018-й, 2019-й и 2020-й были объявлены Годами развития регионов, имеют стратегический характер и направлены на закладку политико-правовой основы для системных изменений в развитии регионов. Это потребует концентрации внимания и активных усилий от правительства, всех ветвей власти, органов местного самоуправления, частного сектора, гражданского общества. Поэтому необходимо запустить механизм контроля за исполнением указов главы государства.

Правовой инструмент для обеспечения контроля за исполнением указов главы государства существует – это Национальный совет по устойчивому развитию Кыргызской Республики. Это тот консультативно-совещательный и координационный орган, который как раз таки приспособлен предметно рассматривать вопросы и проблемы, связанные с гуманитарной и социально-экономическими сферами жизнедеятельности общества и государства и их развитием. Основной задачей Национального совета является разработка, обсуждение и принятие консолидированных предложений по реализации стратегических документов, касающихся вопросов развития Кыргызской Республики, а также мониторинг и оценка их реализации.

Последнее заседание Национального совета состоялось 13 августа 2018 года, на котором обсудил и принял «Национальную стратегию устойчивого развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы». Предлагается реанимировать работу Национального совета и внести на его рассмотрение следующий вопрос: «Об исполнении указов президента Кыргызской Республики «Об объявлении 2018 и 2019 года Годом развития регионов». С приглашением на это заседание членов правительства, всех полномочных представителей кабмина в областях, мэров городов и глав местных государственных администраций районов.

Главе государства, да и общественности, наверняка будет интересно увидеть и услышать реальные, не бумажные отчеты руководителей ответственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления об исполнении этих указов. Думаю, будет интереснее, чем последнее заседание Совета безопасности, на котором заслушали отчеты руководителей по реализации решений Совбеза за 2018 и 2019 годы. Настала пора начать заслушивать отчеты руководителей по исполнению указов главы государства.

Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

Внимание: Ваш комментарий будет опубликован после модерации администратором сайта.