Когда реформы разрушают устои государства

Аналитика,Статьи 25 Окт 2019 17:35
5 отзывов

Заслуженный юрист КР Мурат УКУШОВ — специально для Elgezit.kg.

Вводить нововведения – не значит реформировать

Повышение доверия к правоохранительной системе государства со стороны граждан, в целом — всего общества, сегодня является одной из важнейших задач действующей власти. Наш собственный опыт подсказывает, что от качества работы правоохранительных органов и справедливого осуществления правосудия во многом зависят общественно-политическая стабильность и правопорядок в стране.

Кыргызстан вот уже 25 лет проводит судебную реформу (она стартовала в июле 1994 года после проведения 1-го съезда судей республики), составной частью которой является также и реформа правоохранительных органов, в том числе – органов прокуратуры. Весь парадокс проведенных реформ заключается в том, что, воплощаясь в жизнь, они движут общество не к демократии, верховенству закона, гарантированности обеспечения государством прав, свобод и законных интересов человека, не к расцвету экономики и повышению благосостояния народа, а в сторону от заявленных целей. Судебная реформа не изменила в целом негативного взгляда общественности на правоохранительную и судебную систему. Социологические опросы продолжают констатировать недоверие к правоохранительной системе государства значительной доли населения.

Неудивительно, что вопросы реформирования правоохранительных органов и судебной системы активно обсуждаются среди юридической общественности, депутатов Жогорку Кенеша, правозащитников, простых граждан и даже представителями международного сообщества. Однако далеко не всегда высказываемые мнения, взгляды и предложения участников обсуждений носят позитивный заряд – многие из них неконструктивны и даже разрушительны для устоев государства.

На днях один из уважаемых мною молодых депутатов Жогорку Кенеша предложил в рамках проведения очередной конституционной реформы ликвидировать органы прокуратуры с передачей функций Министерству юстиции!?

Между тем эта идея, как говорится, «не первой свежести». Идею ликвидации прокуратуры и передачу ее функций Министерству юстиции (отмечаю, что такая система действует в США, где министр юстиции является генеральным прокурором) начали лоббировать еще в конце 1990-х годов, и по итогам работы Конституционного совещания в августе-сентябре 2002 года такой вариант всерьез рассматривался при обсуждении проекта новой Конституции в декабре 2002-го – начале января 2003-го.

То же самое повторилось и во время работы Конституционного совещания в мае 2010 года. Но тогда, как и в начале 2003 года, прокуратуру удалось отстоять – среди лиц, принимавших решения все-таки были разумные люди.

Когда не ведаем, что творим

В основе многих неурядиц, переживаемых Кыргызстаном, лежат полное отсутствие государственнического подхода и пренебрежение интересами государства у части общественно-политических деятелей, представителей гражданского общества, депутатов Жогорку Кенеша, руководителей органов государственной власти и управления, а также «реформаторов». Все они твердят о реформах, отказе от «советского наследия» и демократизации государственного управления, не понимая и не желая понимать, что эта «демократия» должна быть, в первую очередь, государством, а не неким абстрактным обществом.

Наивно-романтическое представление о демократии привело к политическому инфантилизму, дилетантству, волюнтаризму, безответственности и вседозволенности по отношению к государству и его институтам. Ведь подрыв государства и его главных функций заведомо ставит крест на возможности успешных реформ в политической и социальной-экономической сфере.

В последние два с лишним десятилетия все мы являемся свидетелями перманентного реформирования правоохранительных органов, причем реформы осуществляются бессистемно, хаотично, что приводит к последовательному сворачиванию их возможностей по борьбе с преступностью и, в частности, с организованной преступностью и коррупцией. Весьма показательна в этом отношении ситуация, сложившаяся вокруг прокуратуры — основного института государства по обеспечению законности и правопорядка.

Взгляды на место и значение прокуратуры в жизни нашего государства сложные и неоднозначные. С одной стороны, и власти, и общество хотят, чтобы прокуратура выдавала «на-гора качественную продукцию» – обеспечивала надлежащий надзор за исполнением законов и гарантировала бы строжайшую законность. Независимость от органов исполнительной власти и местного самоуправления, недопустимость вмешательства кого бы то ни было в его деятельность, жесткая централизация построения и деятельности предопределяют особенный статус органов прокуратуры в системе государственного аппарата.

С другой стороны, мало кто хочет (ни законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, ни само общество), чтобы прокуратура была сильным и влиятельным государственным институтом. Функции прокуратуры сузили до предела. Прокуратуру шельмуют и дискредитируют.

За 28 лет независимости  Кыргызстана из 14 генеральных прокуроров только 8 были выходцами из прокурорской системы (Ч.Баекова, Ч.Абышкаев, А.Бекназаров, К.Конгантиев, Э.Сатыбалдиев, Н.Турсункулов, Б.Ибраев и ныне действующий О.Джамшитов). При этом необходимо отметить, что практика назначения на должность генерального прокурора посторонних лиц (за отдельным исключением) полностью себя дискредитировала и показала вредность для развития системы — об этом свидетельствуют результаты реформ.

Анализ происходящего с прокуратурой свидетельствует о том, что ее постепенно умышленно ослабляли. Почему? Какова цель этого? Чтобы понять тенденцию государственной политики во взглядах на роль и место прокуратуры в жизни общества, остановлюсь на ее реформировании, нанесшем большой вред правоохранительной деятельности государства. А выводы каждый может сделать сам.

Как под видом реформ власти разрушили прокуратуру

Незыблемость устоев государства, как правило, покоится на наличии институтов, их цементирующих и стоящих на защите интересов государства и его граждан. Необходимость в полноправном влиятельном органе, призванном обеспечивать верховенство законов, надзирать за их исполнением, блюсти единую законность и правопорядок в государстве не подлежит сомнению в любом государстве. К числу таких государственных институтов, бесспорно, относятся органы прокуратуры. Однако в Кыргызстане государственная политика по отношению к прокуратуре характеризуется негосударственным подходом.

В середине 1980-х годов (тогда еще в СССР) началась массированная обработка общественного мнения с целью доказать, что прокуратура – «неотъемлемый элемент» тоталитарного государства, его «карающий меч». Прокуратура объявлялась виновной за недочеты партии (КПСС), властей, всей правоохранительной системы в борьбе с преступностью. _*В ходе так называемой «перестройки» (1985-1991 годов) произошло быстрое изменение мировоззрения и социально-философских представлений той части советской политической элиты, которая была ответственна за разработку и реализацию программы реформ.

Эту эстафету впоследствии переняли и в Кыргызстане. В середине 1990-х годов отдельные депутаты Жогорку Кенеша, определенная часть юридического сообщества, представители гражданского общества в ходе подготовки и реализации судебной реформы выступили за превращение прокуратуры из многофункционального органа по осуществлению надзора за законностью в инструмент уголовного преследования, ссылаясь при этом на опыт западных стран.

Между тем при популяризации зарубежной практики «реформаторы» по незнанию либо осознанно «забывали» о том, что у них другая государственная и правовая система, которая несовместима с нашей правовой системой, несоизмеримо выше уровень политической и правовой культуры общества, иной менталитет людей и так далее. Например, в США, устройство прокуратуры которой хотят внедрить наши «реформаторы», действует прецедентная (английская) система права. В Кыргызстане же исторически действует континентальная (франко-германская) система права, которая в корне отличается от англо-американской системы.

Конечно, в мире есть немало стран, где объем полномочий прокурора иной, менее или более обширный, чем в Кыргызстане. Но это вовсе не означает, что именно по этим меркам нам надо шить свои одежды. Во всех отношениях ошибочно игнорировать тот факт, что органы прокуратуры в дальнем зарубежье развивались и существуют в принципиально иных исторических, правовых, экономических и политических условиях, нежели в Кыргызстане.

Вместо того, чтобы реформировать прокуратуру, целью которой должно стать обеспечение верховенства закона, над ведомством много лет проводится сомнительный эксперимент, который на самом деле не несет положительных перемен, но постепенно его разрушает и разлагает изнутри. Именно в ошибках при реформировании органов прокуратуры корень многих нынешних бед и недостатков правоохранительной и судебной системы. То есть власти и «реформаторы» на самом деле подрывают устои, на которых держится государство.

Очевидно, что всей этой непоследовательности и неразберихе вполне можно было бы избежать при наличии продуманной стратегии государственной правовой политики, комплексной программы реформирования судов и правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры.

В результате «реформ» прокуратуры, осуществленных в 1996-2016 годы:

— прокуратуру вывели из участия в судопроизводстве по экономическим делам — начиная с 1996 года, прокуроры не участвуют при рассмотрении дел по экономическим спорам (приватизация, банкротство, право собственности и так далее), соответственно законные интересы государства при осуществлении приватизации и участников экономических правоотношений остались без должной защиты;

— прокуратуру фактически лишили правозащитных функций в гражданском судопроизводстве: прокурор принимает участие при рассмотрении гражданских дел в редких случаях, прямо предусмотренных законом;

— генеральный прокурор был лишен права законодательной инициативы, а кто лучше органов прокуратуры знают пробелы в правовом регулировании и недостатках законов?

— прокуратуру лишили надзорных функций в уголовном судопроизводстве, приравняв прокурора — государственного обвинителя к обычным участникам процесса — с подсудимым, адвокатом и так далее. Сегодня прокурор не может опротестовать незаконный приговор судьи, а как обычный участник процесса пишет представление в вышестоящий суд в случае несогласия с приговором. (вот где произрастают корни судебного произвола, начало которым было положено «реформами» в конце 1990-х годов);

прокуратуру лишили функции по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, передав эту функции главам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (главе правительства, главам местных государственных администрации и мэрам городов) и «обезглавив» тем самым борьбу с преступностью и, в частности, борьбу с организованной преступностью;

В ходе работы Конституционного совещания в мае 2010 года часть его членов в очередной раз предложила упразднить прокуратуру, передав ее функции Министерству юстиции. Причем следует признать, что в этот раз опасность ликвидации органов прокуратуры действительно была высокой, поскольку Временное правительство было всевластным, присвоив полномочия президента, Жогорку Кенеша и правительства. Но тогда председатель Конституционного совещания О.Текебаев был одним из немногих, который понимал важность сохранения централизованной системы прокуратуры, и ее удалось отстоять, правда — с «урезанными» функциями.

Последний гвоздь (по состоянию на сегодня) «в крышку гроба прокуратуры» был вбит в 2016 году: 4 июля Совет обороны одобрил комплекс мер по реформе системы правоохранительных органов, согласно которому прокуратура лишалась функции по расследованию уголовных дел. Впоследствии это решение было реализовано в новом Уголовно-процессуальном кодексе (правда, по независящим от «реформаторов» обстоятельствам пришлось оставить за военной прокуратурой полномочия по расследованию преступлений, совершенных лицами, имеющими статус военнослужащих).

В ходе этих реформ были заложены концептуальные подходы, достаточно примитивно воспринимающие функции прокуратуры: только как орган, который поддерживает обвинение в суде и «нельзя самим расследовать и самим надзирать». Между тем дилетанты-«реформаторы» по незнанию не учли, что именно прокурор осуществляет функцию уголовного преследования, а не следователь и не судья. Во всем мире прокурор выполняет одну из двух функций: сам расследует уголовное дело либо руководит расследованием, осуществляя надзор. В прокуратуре, к сожалению, сегодня нет ни той, ни другой функции.

Раньше прокурор всегда помнил, что завтра ему придется идти в суд и поддерживать обвинение по уголовному делу, которое расследуют под его надзором. Он знал, что будет гласный суд, который все это оценит. А сегодня от начальника следственного подразделения МВД, ГКНБ и Финполиции (ГСБЭП) этого не требуется. И он всегда может скрестить руки на груди и заявить: «Да это прокурор неграмотный, не смог он отстоять в суде наши достижения». А достижения, как известно, нередко могут быть «шиты белыми нитками».

«Реформами» прокуратуры, как правило, занимались лица, ни дня не работавшие в органах прокуратуры, не понимающие, что такое расследование уголовного дела, поддержание государственного обвинения в суде и основы надзорной деятельности. Немаловажное значение в этих навязанных «реформах» сыграли и позиция самой прокуратуры и ее руководителей. Бесхребетность, отсутствие авторитета и соглашательская позиция генеральных прокуроров, неумение отстоять свою точку зрения и доказать неправоту «реформаторов» привели к утрате правозащитного и надзорного потенциала прокуратуры.

Указанные тенденции при реформировании прокуратуры за последние годы негативным образом отразились на эффективности ее деятельности и кадровом составе. Все «неугодные», не согласные с творимыми «реформами», были выброшены из системы, произошла депрофессионализация прокуратуры в целом: у сотрудников проявляется чувство растерянности, происходит потеря профессионального интереса, в сознание проникает равнодушие, безразличие к профессиональному долгу, растет текучесть кадров; распространяются метастазы коррупции. В настоящее время в органах прокуратуры, пожалуй, остались единицы носителей традиций преемственности, а также традиций той системы и тех полномочий, о которых молодежь уже не имеет представления.

Разрушая, ослабляя прокуратуру, государство больше потеряло, чем приобрело. И если государство и далее будет безучастно «наблюдать» за протекающими негативными процессами, то оно может потерять одну из несущих конструкций кыргызской государственности — прокуратуру. В настоящее время необходимо предпринять организационные, правовые, административные, кадровые и другие меры, направленные на оперативное исправление создавшегося положения и обеспечения эффективного исполнения возложенных на органы прокуратуры правозащитных и надзорных функций.

Требуется принятие крайне взвешенных и продуманных мер по укреплению, повышению эффективности работы правоохранительного механизма государства. Цель – восстановить авторитет Закона в государстве и обществе, былую роль, компетентность органов прокуратуры, восстановить престиж прокуроров, следователей, чувство профессиональной гордости и ответственности за выполнение профессионального долга.

                                                                               (продолжение следует)

Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.

5 мысли о “Когда реформы разрушают устои государства

  1. Улан Садыков

    Статья интересная, нужная, но думать надо, ведь не только прокуратура, но и все части системы государственного устройства развалились. …Госуправление на уровне плинтуса….. Поэтому нужна совсем иная государственная система и совсем иной подход к построению прокуратуры. … Вот вопрос. Какой должна быть прокуратура в условиях прямых и поимённых выборов народных представителей в законодательные и исполнительные органы государства, в условиях Кыргызского Каганата, в условиях верховенства тенгрианской веры кыргызов и её законов, в условиях существования высшего национального идеологического совета в структуре высшего руководства страны. …. Вот таковы вопросы. …вопрос о прокуратуре сегодня должен решаться в рамках всей системы вопросов государственного строительства, …. и эту систему надо менять, а не только прокуратуру. (г. Бишкек, 26.10.2019г.)

  2. Азамат

    Спасибо автору , все правильно и чётко написано !! Нужно возвращать утраченные полномочия прокуратуре

  3. Бактыбек

    Говорить о том, что изменения в уголовном законодательстве («реформы») мешают прокуратуре бороться с оргпреступностью, это незнание ситуации в реальности. Полномочия прокуроратуры обширны настолько, что было бы желание. А вот желания не наблюдается.

  4. Михаил

    С момента введения в действие нового уголовного и уголовно-процессуального законодательства прошел почти год, а за этот период согласно сайта Жогорку Кенеша наблюдается, что вносятся колоссальное количество изменений, это говорит о поверхностном и в скоростном режиме ввода этих норм, вот только не понятно от кого бежали испуганно либо наоборот… Но можно отметить одно, что данные изменения на сегодняшний день на руку лишь определенному кругу лиц, при этом данный круг не подозревает, что эти изменения могут боков обернуться…
    А то, что органы прокуратуры угробили, это не новость и это целенамеренно делается, видимо слишком многих сидящих у власти напугали в свое время органы прокуратуры, во времена до 2007-х годов…
    Единственный вопрос появляется у народа, а как «доблестные» работники прокуратуры через пару лет будут вести надзор за органами следствия (МВД, ГСБЭП, ГКНБ и др.), не зная само следствие, то есть ни дня не проработав в следствии либо не расследовав ни одно уголовное дело… это грядет к АБСОЛЮТНО безнадзорной деятельности всех правоохранительных органов…

    Надеюсь власти нашей страны прислушаются либо хотя бы призадумаются о проводимых «своих» реформах…

    Автору особое почтение за такую аналитическую и объемную статью про органы прокуратуры.

    Ждем и другие статьи аналогичного характера про другие государственные, правоохранительные, судебные и иные органы нашей страны и проводимых реформах.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

Внимание: Ваш комментарий будет опубликован после модерации администратором сайта.