Как Сингапур поборол коррупцию. Применим ли его опыт в борьбе с коррупцией в Кыргызстане? Часть I

Заслуженный юрист КР Мурат Укушов – специально для Elgezit.kg

В Юго-Восточной Азии находится Республика Сингапур – город-государство. Его территория составляет всего лишь 725, 7 кв км (данные 2019 года), население 5,312 миллиона человек (данные 2013 года).

С 1867-го по 1958-й годы Сингапур был колонией Британской империи. С 1959 года Сингапур стал самоуправляемым государством в составе Британской империи. В этом же году некий Ли Куан Ю со своей социал-демократической партией «Народное действие» победил на выборах и занял должность премьер-министра. Когда ушли англичане, и Сингапур получил автономность, то он находился в крайне тяжелом состоянии. В стране была высокая безработица, низкий уровень образованности населения и нехватки ресурсов и земли. Это было жутко коррумпированное государство, на уровне африканских республик. В 1963 году в результате референдума Сингапур вошел в Малайскую федерацию, а 7 августа 1965-го был исключен из нее и 9 августа 1965 года получил независимость.

Следует отметить, что Ли Куан Ю занимал должность премьер-министра с 1959 по 1990 годы. За эти годы Сингапур, лишенный богатых природных ресурсов, смог решить многие внутренние проблемы, в том числе – практически победил коррупцию и совершил скачок от страны третьего мира до высокоразвитой страны с высоким уровнем жизни. В настоящее время Сингапур — жесткое авторитарное государство, занимает лидирующие места в мировых рейтингах по отсутствию коррупции, экономической свободе и уровню развития.

В своей книге «Сингапурская история: из третьего мира в первый» Ли Куан Ю рассказал о нелегком пути становления Сингапура как независимого государства, о сложных шагах для принятия решений, борьбе за власть и процветание молодого суверенного государства и изложил рецепты, как можно побороть коррупцию.

Пример Сингапура показывает, что благодаря политической воле, эффективному антикоррупционному законодательству и неподкупному независимому антикоррупционному органу всего за несколько лет можно свести коррупцию к очень низкому уровню.

Политическая воля

После получения Сингапуром независимости в 1965 году его политические лидеры во главе с Ли Куан Ю решили стать образцом поведения для чиновников и граждан, сделав открытыми все данные о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях. Одной из ключевых задач  правительства была именно борьба с коррупцией и поднятие уровня доверия граждан к правительству. Лозунг партии «Народное действие», возглавляемый Ли Куан Ю был таков: «Хочешь победить коррупцию — будь готов отправить в тюрьму своих друзей и родственников».

Премьер-министр Ли Куан Ю заявил: «Сингапур сможет выжить лишь в том случае, если министры и управляющие чиновники будут неподкупны и квалифицированы. Необходимо показать сингапурцам связь между упорным трудом и высокой наградой за него. Только при таком подходе люди, иностранцы и жители страны, станут вкладывать инвестиции в Сингапур; лишь тогда сингапурцы будут работать для самореализации и обеспечат себя и своих детей хорошим образованием, вместо того, чтобы мечтать о связях и надеяться на подарки со стороны влиятельных друзей и родственников».

Выступая в Законодательном собрании, министр правительства Онг Панг Бун сказал: «Правительство глубоко осознает, что, несмотря на высокие цели и намерения, власть не сможет выжить, если она не способна перевести свои лозунги в действие, а в его ряды затесалась коррупция. Поэтому наше правительство намерено принять законодательные и административные меры для уменьшения коррупционных возможностей, расследование таких преступлений будет упрощено, а тот, кто без стыда прибегает к таким преступлениям, будет наказывается особо сурово» (прим. выделено автором статьи).

Как показали последующие годы, у правительства Сингапура нашлось достаточно политической воли, чтобы реализовать свои планы и намерения на практике.

У лидеров Сингапура было понимание, что без обуздания коррупции и беззакония страна не имеет будущего.

К моменту обретения независимости Сингапур представлял собой бедную страну, которой приходилось импортировать даже пресную воду и строительный песок. Соседние страны были настроены недружественно, среди населения были популярны коммунистические идеи. Сингапур находился в крайне тяжелом экономическом положении и был насквозь пронизан беззаконием и коррупцией.

Законодательство было импортировано британскими колонизаторами из далекой Англии, правоохранительные органы оказались не в состоянии противостоять организованной преступности, а большинство чиновников участвовало в коррупционных схемах. Население имело низкий уровень образования и не умело отстаивать свои права.

Лидеры страны пришли к пониманию насущной необходимости обуздать коррупцию и произвол, сознавая, что без этого страна не имеет будущего. Это послужило основанием для принятия целой системы мер, отличавшихся строгостью и последовательностью. Действия чиновников были регламентированы, бюрократические процедуры упрощены, был обеспечен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов. Органом, воплотившим эти меры в жизнь и сохранившим свои полномочия и сегодня, стало специализированное Бюро по расследованию случаев коррупции.

Одновременно с этим было ужесточены меры уголовного наказания за коррупционные действия, повышена независимость судебной системы, резко поднята зарплата судей и обеспечен их привилегированный статус, введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Жесткие акции, вплоть до увольнения всех сотрудников таможни, были проведены во многих государственных ведомствах. Эти меры сочетались с уменьшением вмешательства государства в экономику, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров.

«Процент», «вознаграждение», «бакшиш», «грязь» — как бы ни называли коррупцию на местном жаргоне, она является одной из черт азиатского образа жизни. Министры и должностные лица не могут прожить на свое жалование так, как того требует их положение. Чем выше должность, тем больше их дома, тем более многочисленны их жены, любовницы, украшенные драгоценностями в соответствии с положением и влиянием их мужчин. Сингапурцы, которые занимаются бизнесом в таких странах, должны быть начеку, чтобы не занести подобные привычки домой», — писал Ли Куан Ю (прим. выделено автором статьи).

Себя и своих соратников премьер страны Ли Куан Ю, запустивший реформы, характеризовал как «группу буржуазных, получивших английское образование лидеров». «[Члены правительства] были вполне уверены, что смогли бы обеспечить себя средствами к существованию и не работая в правительстве, – мне и подобным мне профессионалам это было вполне по силам… У большинства из нас работали жены, которые могли бы содержать семью, если бы мы находились в заключении или отсутствовали. А поскольку министры вызывали уважение и доверие людей, то и государственные служащие вели себя с достоинством и принимали решения с уверенностью». Своей целью правительство Ли Куан Ю считали превращение Сингапура в финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии, а также привлечение в страну иностранных инвесторов.

Стратегия борьбы с коррупцией

Правительство Ли Куан Ю в противостоянии коррупции столкнулось с несколькими проблемами. Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, был откровенно слаб. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладали властью, дающей им возможность эффективно исполнять свои функции. Более того, найти доказательства преступлений было крайне сложно из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную практику.

Госчиновники имели куда более скромный достаток по сравнению с работниками коммерческого сектора. Многие из них использовали должностное положение в личных целях. Население имело низкий уровень образования и правовой культуры. В итоге взятки стали единственным способом получения доступа к ресурсам.

Дело усложнялось и тем, что служащие созданного еще британцами Бюро по расследованию случаев коррупции были выходцами из местной полиции и психологически были не готовы к серьезной  борьбе с этим явлением.

«Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары. Персонал Центральной службы обеспечения за определенную мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступивших на тендер. Чиновники Импортно‑экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Департамента общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практическибесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду. Понимая, что страна находится в критическом положении, Правительство было исполнено решимостью создать в обществе климат честности и открытости, переводящий коррупцию в разряд социально неприемлемых явлений. В основу своей работы был положен принцип «оставаться честным и неподкупным», — отмечал Ли Куан Ю (прим. выделено автором статьи). Авторы стратегии верили, что контроль над коррупцией стратегически важен для национального развития.

Победить коррупцию и выбиться в мировые лидеры экономического развития Сингапур смог за счет политической воли лидеров и грамотного антикоррупционного законодательства.

Первым делом были сокращены возможности для совершения коррупционных действий. В 1960 году стратегия борьбы с коррупцией была закреплена в Законе о предотвращении коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции особыми полномочиями.

Произошло упрощение процедур принятия решений, была устранена всякая двусмысленность в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования. Независимое Бюро занялось борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти. Расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю. Ряд министров, уличенных в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, либо покончили жизнь самоубийством, либо бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю.

Ли Куан Ю в своих воспоминаниях подчеркивал, что он постоянно насаждал принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников. «Начать с проповеди высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию – легко. А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями – трудно. Для этого требуются сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений. Служащие Бюро должны были располагать полной поддержкой политического руководства, чтобы действовать без страха и в соответствии с законом» (прим. выделено автором статьи).

Были резко подняты зарплаты судей, на судейские должности были привлечены «лучшие  адвокаты». Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше $1 миллиона). Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций. Были жестко подавлены мафиозные группировки.

Ли Куан Ю утверждал, что политическим лидерам стоит платить самые большие зарплаты потому, что они заслужили это тем, что представляют собой порядочное и честное правительство. Если им недоплачивать, они могут поддаться соблазну и вовлечься в коррупционные действия. В соответствии с этим заработная плата государственных служащих Сингапура неизменно возрастала все эти годы для уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор.

Так, при пересмотре в 1989-м и 1994-м годах зарплаты высшим государственным служащим Сингапураповысили до такой степени, что они стали самыми большими в мире. Тем не менее, эта формула не означает ежегодного автоматического увеличения жалования, потому что доходы частного сектора то повышаются, то понижаются. Когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997-м было соответственно уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.

Руководство Сингапура было уверено, что большие расходы на избирательную кампанию являются проклятием многих азиатских стран. Затратив значительные средства на выборы, победители должны не только вернуть потраченные деньги, но и накопить средства для следующих выборов. Это служит побудительным мотивом для реализации коррупционных схем. Поэтому лидеры Сингапурской Партии народного действия постарались снизить издержки на ведение избирательных кампаний. У партии не было необходимости пополнять казну после выборов и раздавать подарки избирателям в период между выборами.

«Мы добивались того, что люди вновь и вновь голосовали за нас тем, что создавали рабочие места, строили школы, больницы, общественные центры. Эти социальные блага изменили жизнь людей и убедили их в том, что будущее их детей – с ПНД. Оппозиционные партии также не нуждались в деньгах. Они побеждали наших депутатов, потому что избиратели хотели, чтобы оппозиция в парламенте оказывала давление на правительство», — подчеркивал Ли Куан Ю (прим. выделено автором статьи).

Бюро по расследованию случаев коррупции

В реализации антикоррупционного законодательства на практике весьма велика роль специального агентства — Бюро по расследованию случаев коррупции. Это правительственное агентство, расследующее и преследующее коррупцию в государственном и частном секторах, было учреждено еще Британским колониальным правительством в 1952 году. А Закон о предотвращении коррупции, вступивший в силу в 1960 году, наделил Бюро обширными полномочиями в расследовании.

Правительство Сингапура сознавало, что предусмотренные законом устрашающие наказания не будут действенными, если они не опираются на эффективное правоприменение. Именно поэтому оно сделало Бюро универсальным антикоррупционным агентством. Несмотря на то, что основной его функцией является расследование коррупции, оно наделено полномочиями вести следствие и по прочим уголовным делам, связанным с фактами коррупции.

Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах, расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также проверка законности их действий и решений.

Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.

«Бюро вызывает страх в сердцах многих сингапурцев, особенно склонных к коррупционным действиям. Сингапурская бюрократия боится Бюро, как всевидящего ока правящей партии. Бюро уважают за эффективную работу и утонченные методы действия. Его называют также «Бюро по расследованию заразной жадности», — отмечал Ли Куан Ю (прим. выделено автором статьи).

Бюро вправе привлечь к суду любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высших госслужащих не делается. Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупциогенные должности.

Для поддержки прозрачности бизнес-среды Бюро расследует коррупцию и в частном секторе, занимается взятками и откатами. Любое лицо предлагающее, дающее или берущее взятку или «премию» за приобретение товара у конкретного поставщика по закону может быть оштрафовано или осуждено на срок, либо и то и другое вместе. В дополнение к этому суд назначает штраф, эквивалентный полученным взяткам. Любое лицо, предлагающее или берущее взятку от имени другого человека, также подлежит наказанию в том же в объеме, как если бы оно действовало от самого себя.

Объединенное с офисом премьер-министра Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся ему. По сути, оно представляет собой подразделение администрации премьер-министра Сингапура. Агентство таким образом независимо от полиции и других правительственных ведомств, обладая значительной политической и функциональной независимостью от всей бюрократии, включая чиновников в ранге министров.

В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Следственное подразделение самое большое, оно ответственно за проведение операций Бюро. Его члены сдают законченные расследованием дела главе ведомства, который обращается к прокурору с предложением на основании имеющихся доказательств предпринять предусмотренные законом действия. Если оснований для уголовного преследования недостаточно, директор Бюро с согласия прокурора направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро ответственна за отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение, и даже за повышение квалификации государственных служащих. Отбор кандидатов на государственную службу конкурсный. Он похож на процедуру выдачи разрешений специалистам – иностранцам при получении ими гражданства Сингапура или на тендер подрядчиков за получение государственных контрактов.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро поддерживается Исследовательским объединением, которое анализирует рабочие операции склонных к коррупции правительственных отделов и выявляет те слабые места в организации и регулировании работы подразделений администрации, которые служат причиной коррупции. Административная служба выполняет финансовые и управленческие функции Бюро и обеспечивает канцелярскую поддержку других подразделений.

Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:

А. Производить аресты в соответствии с законом. Директор и другой особый уполномоченный имеют право арестовывать без повестки любого человека, подозреваемого в коррупционных преступлениях, к которому имеются разумные претензии, если получена информация из достоверных источников; следователи могут обыскивать любое арестованное лицо, при наличии улик незаконной деятельности; любое лицо, арестованное по таким мотивам, препровождается в отделение Бюро или полиции.

Б. Следователи наделены правом на изъятие вещественных доказательств. Сотрудники Бюро по выданной повестке могут входить в любое помещение, даже силой, обыскивать его, производить выемку любых документов, статей или имущества, связанных с коррупционными действиями. Если офицер Бюро имеет разумные основания полагать, что отсрочка в получении повестки сорвет планы расследования, он может воспользоваться правом расследования без получения повестки.
(продолжение следует)

Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.

Фото: Reuters