Бакыт Торобаев: Как нам залатать бреши в управлении

Совершенствование системы местной власти как основа для развития регионов

Глава государства Сооронбай Жээнбеков своими указами объявил 2018 и 2019 годы Годами развития регионов. Основной посыл этих указов заключается в том, что «без развития регионов невозможно достичь развития страны в целом».

Выступая 27 февраля текущего года на Национальном диалоге по региональному развитию президент С. Жээнбеков с сожалением констатировал, что «до сегодняшнего дня экономическая политика государства оставалась неспособной обеспечить развитие регионов. К примеру, бюджетная, налоговая, денежная, кредитная политики не учитывали специфику регионов. Это, в свою очередь, привело к усилению внутренней миграции. В разы увеличилось количество переселенцев из отдаленных районов, в том числе — с приграничных мест. Становится понятно, что вопрос поддержки села, а в особенности — населения приграничных и отдаленных горных районов, практически равнозначно сохранению территориальной целостности страны.»

Полагаю, что на самом деле это и есть реальная оценка эффективности 25 летней реформы государственного управления и местного самоуправления.

Когда реформы работают не во благо, а во вред государству и обществу

В настоящее время в Кыргызстане в очередной раз предпринимаются попытки реформирования системы государственного управления и местного самоуправления. Напомню, что реформы в этих сферах начались еще в 1994-1995 годы. Однако до сих пор, в республике не создана действенная, комплексная модель системы государственного управления и местного самоуправления.

В результате бессистемных и не доведенных до логического завершения реформ государственного управления регионами и местного самоуправления остается нерешенным целый ряд серьезных проблем: неэффективная система государственного управления и местного самоуправления; неэффективное осуществление децентрализации государственного управления; неэффективная 2-х уровневая бюджетная система; дублирование и параллелизм в государственном управлении и местном самоуправлении; недостаточное обеспечение высококвалифицированными и компетентными кадрами органы местной власти и, как следствие; низкий уровень жизни населения, постепенная утеря морально-нравственных устоев, национальных традиций и т. д.

Местные бюджеты в большинстве случаев оказались нереальными, местные налоги не дают ожидаемых результатов. Дотационными как было, так и осталось более 80% органов местного самоуправления республики.

В этой связи  остро стоит вопрос о необходимости создания новой системы государственного управления и местного самоуправления, эффективность и качество которых сегодня оставляет желать лучшего.

Остановлюсь на одной осуществленной реформе, которая нанесла серьезный вред системе государственного управления регионами.

23 марта 2012 г. правительством была утверждена Концепция административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике. Концепцией предусматривалось закрепить новую модель административно-территориального устройства и системы управления на районном и областном уровне.

В реализацию Концепции в 2012 г. вместо института главы местной государственной администрации области – губернатора был учрежден институт «полномочного представителя правительства в области». Данная должность была «придумана хитроумными» юристами во власти с тем, чтобы преодолеть правовой вакуум, связанный с ликвидацией в ходе административной реформы в 2007-2008 годы областных кенешей – тем самым не стало правового механизма для назначения главы государственной администрации области – губернатора, поскольку в соответствии с нормой прежней редакции (до конституционной реформы 2016 года) пункта 7 статьи 89 Конституции, премьер-министр назначал глав местных государственных администраций по предложению местных кенешей в порядке, установленном законом.

Кроме того, «придумывая» данную должность исходили из того, чтобы «обойти» эту самую норму, закрепленную в пункте 7 статьи 89 Конституции: «полномочный представитель правительства в области» это не «глава местной государственной администрации области» и соответственной указанная конституционная норма в данном случае не должна действовать.

К чему привела указанная реформа 2012 года?

Во-первых, разрушили вертикаль исполнительной власти. Осуществление власти есть процесс управления. На уровне государственного управления власть реализуется ее различными ветвями: законодательная – разрабатывает соответствующие целям и задачам законы, в рамках которых и действует власть; исполнительная – осуществляет управление, т.е. исполняет законы, реализует планы и программы; судебная – обеспечивает контроль над соблюдением законов.

Вертикаль исполнительной власти представляет собой жесткую систему государственного управления, основанную на подчинении нижних уровней управления верхним. Отношения между центром и органами власти в регионах, между органами власти в регионах и исполнительными органами местного самоуправления, основанные на принципах «власти – подчинения» по вертикали, являются обязательным признаком государства в любом обществе.

Но вместо того, что укреплять вертикаль исполнительной власти, повышать эффективность государственного территориального управления и кадровой работы, реформой 2012 г. власти «пробили огромную брешь» в системе органов управления.

Главная проблема на сегодняшний день состоит в том, что правительство потеряло механизмы влияния на развитие регионов, поскольку не стало представительного органа, который принимал бюджет области и программы социально-экономического развития регионов, и органа исполнительной власти, который осуществлял контроль исполнения бюджета и программы развития.

Во-вторых, возникает вопрос о конституционности института «полномочный представитель правительства в области». Согласно статье 83 Конституции исполнительную власть в Кыргызской Республике осуществляют Правительство, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства и местные государственные администрации. В соответствии со статьей 27 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики» исполнительную власть в районах осуществляют местные государственные администрации, которые находятся в непосредственном подчинении правительства.

Следовательно, исходя из буквы и смысла статьи 83 Конституциии и статьи 27 конституционного Закона органом исполнительной власти в административно-территориальной единице – области — должна быть государственная администрация области, возглавляемая главой государственной администрации области. Т.е. институт «полномочный представитель правительства в области» является фактически неконституционным.

Предложения по совершенствованию регионального управления

Из вышеизложенного можно выделить две главные причины необходимости реформирования проведенной «реформы» государственного управления и местного самоуправления, и, в первую очередь — реформы системы местной государственной администрации.

Практика показывает, что действующая система управления территориями разбалансирована по полномочиям и ответственности. На районные и областные звенья возлагаются большие требования по обеспечению исполнения показателей развития территорий. Однако сегодня ни главы районных государственных администраций – акимы, ни полномочные представители правительства в регионах не обладают ни полномочиями, ни функциональным подкреплением, ни финансовыми возможностями для исполнения поставленных задач по развитию регионов.

В целях обеспечения единства государственной власти и органов местного самоуправления на всех территориальных уровнях, создания правовых условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому развитию регионов, исполнения национальных и государственных программ, а также достижения оптимального сочетания централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления, предлагается следующее.

1. Необходимо восстановить областные государственные администрации и областные кенеши. Эта задача вызвана неотложностью решения вопросов укрепления единства государственной власти на местах и создания механизмов для реализации национальных стратегий и государственных программ социально-экономического развития регионов. Главными функциями вновь образуемых областных кенешей должны стать разработка, принятие бюджета области и программы социально-экономического развития области. Предлагается избирать депутатов областных кенешей из числа депутатов айылных и городских кенешей на заседаниях соответствующих кенешей – по 3-4 депутата от каждого айыльного и городского кенеша: численность депутатов областных кенешей в зависимости от числа айыльных и городских кенешей на территории области будет составлять от 20-24 до 30-40 депутатов.
2. Следует совершенствовать процедуру назначения глав местных государственных администраций районов-акимов, определив четкий порядок назначения и освобождения акимов по представлениям глав местных государственных администраций областей-губернаторов.
3. В целях обеспечения взаимодействия на местах предлагается усилить роль глав местных государственных администраций районов-акимов при избрании глав айыл окмоту. Предлагается избирать глав айыл окмоту айылными кенешами по представлению акима района.
4. Предлагается передать в ведение местных государственных администраций территориальные подразделения министерств и административных ведомств, за исключением судов, правоохранительных органов, обороны, таможни и органов статистики, и усилить кадровые полномочия глав местных государственных администраций областей и районов по назначению их руководителей. Статьей 91 Конституции установлено, что исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы осуществляет местная государственная администрация. Если конституционно определено, что местная государственная администрация является частью исполнительной власти на уровне района, то целесообразность передачи территориальных подразделений министерств и административных ведомств конституционно вполне обоснованно. Данное предложение усилит местную власть, даст значительный эффект работы местной государственной администрации с народом, поскольку институт местной государственной администрации сегодня является ближе к народу.
5. Местная государственная администрация соответственно с переданными территориальными подразделениями министерств и административных ведомств и иных государственных органов будет реализовывать государственную политику выработанную президентом, Жогорку Кенешем и правительством. В свою очередь министерства и административные ведомства будут ответственны за выработку политики, организации методического обеспечения, и за вопросы координации и контроля за ходом реализации государственной политики.
6. Предлагается возвратить право на подготовку и проведение процедуры избрания глав айыл окмоту и мэров городов в ведение самих местных кенешей. При принятии в июне 2011 г. действующего Закона «О местном самоуправлении» в процедуру выборов мэров городов и глав айыл окмоту была искусственно внедрена Центральная избирательная комиссия. Это противоречит функциям органа, закрепленным в статье 106 Конституции — подготовка и проведение выборов президента, депутатов Жогорку Кенеша и депутатов местных кенешей, а также подготовка и проведение референдумов Кыргызской Республики. Конституция не закрепляет за Центральной избирательной комиссией функции по организации и проведению выборов глав айыл окмоту и мэров городов. Поэтому необходимо исправить допущенную ошибку.
7. Предлагается ужесточить требования к кандидатурам мэров городов и глав айыл окмоту. Следует установить, что мэром города может быть дееспособный гражданин Кыргызской Республики, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 7 лет, либо стаж работы в государственных учреждениях, организациях или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 10 лет.

Главой айыл окмоту должен быть дееспособный гражданин Кыргызской Республики, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе не менее 5 лет, либо стаж работы в государственных учреждениях, организациях или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 7 лет.

Вышеуказанные предложения направлены на переход к новой модели управления регионами, что требует коренного пересмотра организации государственной исполнительной власти на территории района/области и укрепления роли местных государственных администраций и органов местного самоуправления в реализации социально-экономической политики президента и правительства Кыргызской Республики.

Лидер парламентской фракции Жогорку Кенеша «Онуугуу-Прогресс»  Бакыт Торобаев – специально для Elgezit.kg

От редакции: Elgezit.kg не несет ответственности за публикуемый материал и мнение автора может не разделять