Мурат Укушов, заслуженный юрист КР — специально для Elgezit.kg
Как правило, именно конституция государства составляет программную основу для государственного строительства. Конституция должна отражать не только реалии сегодняшнего дня, но в первую очередь – основанные на научном прогнозе представления о дне завтрашнем. То есть, конституция призвана обеспечить концептуальное, идеологическое обоснование основных направлений дальнейшего развития государства. От этого зависит — окажется ли конституция государства документом долговременного действия или, не выдержав жизненного испытания, она быстро претерпит очередное обновление.
«Хотели как лучше, а получилось как всегда»
Этот известный афоризм бывшего председателя Правительства России В.Черномырдина как нельзя лучше подходит для характеристики конституционной реформы в Кыргызстане, реализованной в июне 2010 года.
Временное правительство, пришедшее к власти после апрельской революции 2010 года, инициировало конституционную реформу с целью переформатирования формы правления: было продекларировано, что страна перейдет к парламентской системе правления, в рамках которой роль президента обычно ограничивается сферами международной политики и обороны. Однако за прошедшее десятилетие западная модель парламентаризма в политической системе страны так и не прижилась. Жогорку Кенеш не смог утвердиться в качестве полноценной ветви власти, определяющей основные направления внутренней и внешней политики государства.
Вместо четкого и однозначного ответа на вопрос: «какое государство мы будем строить» — общество в июне 2010 года получило Конституцию, отражающую всего лишь расстановку сил на «политическом олимпе» смутного времени. Действующая редакция Конституции носит сильнейший отпечаток ситуационного понимания общественно-политических процессов и была направлена на сиюминутное разрешение кризиса в «бермудском треугольнике» власти – между президентом, Жогорку Кенешем и правительством.
Борьба представителей различных общественно-политических сил во Временном правительстве, маскирующих свои интересы под лозунгом проведения конституционной реформы, разнобой во взглядах на коренные вопросы дальнейшего развития общества и государства, недостаток правовой и политической культуры всего общества в целом, явились основной причиной незавершенности и противоречивости конституционной реформы, проведенной в 2010 году.
При этом, следует иметь в виду, что на самом деле форма правления, закрепленная в Конституции, является смешанной — «парламентско-президентской», иначе говоря — «недопарламентской» системой. В апреле — июне 2010 года произошла своего рода политико-правовая мистификация – и внутри страны и за границей все уверовали в то, что в Кыргызстане утверждается парламентская форма правления. И, как ни странно, до настоящего времени часть общественности продолжает верить, что действующая Конституция закрепляет парламентскую форму правления, выходят на митинги в защиту фактически не существующей формы правления.
Корневые недостатки действующей формы правления
В действующей Конституции Кыргызстана скомбинированы парламентская система с премьер-министром – главой исполнительной власти, и президентская система с президентом, также, формально или неформально, обладающим исполнительной властью. Основной характерный признак смешанной формы правления это то, что исполнительная власть поделена между всенародно избираемым президентом и премьер-министром, избираемым парламентом. То есть, имеет место двуглавая исполнительная власть. И хотя формально президент не является главой исполнительной власти, он имеет полномочия в сфере исполнительной власти.
В Конституции закреплен основной признак парламентской формы правления – формирование правительства Кыргызкой Республики (далее – правительство) Жогорку Кенешем (парламентом) Кыргызской Республики (далее – Жогорку Кенеш) и подотчетность и ответственность правительства перед Жогорку Кенешем.
Однако в отличие от классической парламентской формы правления не предусмотрено обязательное назначение лидера политической партии, выигравшей парламентские выборы, главой правительства. Так, на выборах депутатов Жогорку Кенеша в октябре 2010 года большинство депутатских мандатов получила политическая партия «Ата-Журт», однако по результатам «политических игр» премьер-министром стал лидер политической партии «СДПК» А.Атамбаев, занявшей на выборах второе место. При этом следует отметить, что тогда мандат на формирование парламентской коалиции и правительства был вручен лидеру политической партии «Республика» О.Бабанову, занявшей на выборах четвертое место. Между тем О.Бабанов через год все-таки был избран главой правительства.
Аналогичная ситуация сложилась и после парламентских выборов в октябре 2015 года – премьер-министрами становились не только представители победившей на выборах политической партии «СДПК», но и представители других политических партий. Так, Дж.Оторбаев, возглавлявший правительство с 25.03.2014 г. по 01.05.2015 г., представлял политическую партию «Ата-Мекен», занявший на парламентских выборах 2010 г. пятое место, получив всего 18 депутатских мандатов. Т.Сариев, занимавший пост премьер-министра с 02.05.2015 г. по 11.04.2016 г., был лидером политической партии «Ак-Шумкар» — партии, не представленной в Жогорку Кенеше.
Кроме того, в отличие от классической парламентской формы правления, в которой глава государства избирается парламентом, в Кыргызстане глава государства избирается всенародным голосованием, что характерно для президентской республики. В связи с чем Конституция закрепляет за ним объем функций и полномочий, несравнимый с полномочиями главы государства в парламентской республике.
Это предоставляет ему возможность, не вмешиваясь напрямую в текущее управление государственными делами, активно направлять внутреннюю и внешнюю политику государства. В этом деле институту президента зачастую осознанно либо неосознанно «помогает» сам Жогорку Кенеш. Так, например, Жогорку Кенеш в июне 2012 г. принял Закон Кыргызской Республики «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики» (подписан 4 июля 2012 г. под № 96), которым президенту были предоставлены полномочия по определению внешней политики Кыргызской Республики и по общему руководству внешней политикой.
Таких законов, в которых Жогорку Кенеш в 2012 — 2017 годы закрепил за главой государства полномочия, не предусмотренные Конституцией (в нарушение требования нормы части 11 статьи 64 о том, что «Президент осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией.») было принято немало. На самом деле эти действия Жогорку Кенеша можно охарактеризовать не иначе как «добровольная инвалидность». При этом также следует учитывать, что многие законы, принятые до 2010 года, так и не были приведены в этой части в соответствие с действующей Конституцией. Соответственно, все это стало основой для издания многочисленных указов главы государства, не соответствующих нормам Конституции.
Добровольная «инвалидность» Жогорку Кенеша привела к существенному разбалансированию системы власти и торжеству «президентализма». Исполнительная власть во главе с институтом президента полностью подчинила себе законодательную власть. В результате этого оказался похоронен прописанный в Конституции принцип разделения властей.
Действующая сегодня в Кыргызстане система правления способствует уклонению от ответственности и президента, и парламента, и правительства, поэтому граждане не могут определить, кого благодарить или осуждать за проводимую в стране социально-экономическую политику. В этой системе не существует механизмов для разрешения противоречий между президентом и парламентом. Поэтому, для того, чтобы эффективней руководить правительством, президент вынужден увеличивать свою власть за счет законодательной ветви власти. Парламент в такой системе не имеет реального контроля над исполнительной ветвью власти и не может ее сдерживать. Он становится больше палатой для разговоров, чем законотворческим или сдерживающим органом.
В условиях Кыргызстана парламентская форма правления становится источником политической коррупции и вырождается в олигархическую систему правления.
Сегодня уже не является секретом то, что при составлении списков кандидатов внутри «политических партий» имеет место «рыночная» атмосфера. «Конкурс на проходное место» в списке партий — фаворитов на выборах — зависит не столько от политического, профессионального уровня и личностных качеств кандидата в депутаты, сколько от суммы денежных средств, «вносимых» лицом в избирательный фонд (официальный и неофициальный) партии.
Так, о продаже мест в парламенте в СМИ летом 2019 года заявлял депутат Жогорку Кенеша двух созывов Д. Бекешев. На вопрос журналиста «сколько сейчас нужно заплатить, чтобы стать депутатом?» Д.Бекешев откровенно отметил, что «за место в первой десятке не меньше $300 тысяч. А вот потолок зависит от возможностей кандидата. Если человек имеет заводы-пароходы, то и ценник будет выше. Кроме того, с кандидата, который не известен общественности, могут чуть ли не миллион запросить»! Депутат назвал парламент «клубом миллионеров». При этом следует отметить, что ни один лидер политической партии или депутат Жогорку Кенеша не стал опровергать утверждения своего коллеги.
Также в октябре 2019 года на Facebook появился пост политолога Д. Бердакова о том, что одна из партий предложила ему внести $350 тысяч, чтобы стать кандидатом в депутаты Жогорку Кенеша на выборах в 2020 года. И это с учетом, как он считает, скидки как известному политологу, а также по молодежной и национальной квоте согласно закону.
Таким образом, начиная с 2010 года определяющее значение при избрании депутатов Жогорку Кенеша по партийным спискам стали иметь не интеллектуальный и профессиональный уровень кандидата, а толщина «кошелька». Исследование, проведенное СМИ в 2019 году, показало, что в 6-м созыве Жогорку Кенеша 73 процента депутатов имеют отношение к бизнесу (из 120 депутатов). Соответственно, среди общественности Жогорку Кенеш однозначно воспринимается как «клуб олигархов и миллионеров», которым, по меткому выражению покойного экс-спикера Законодательного собрания Жогорку Кенеша М.Чолпонбаева, «интересы народа не интересны».
В обществе и раньше было известно из публикаций в СМИ и все понимают, что большинство депутатов «покупают проходные места» в списках кандидатов партий – фаворитов выборов. То есть, выборы по пропорциональной системе в нашей стране превратились в источник политической коррупции и создают условия для установления в стране олигархической системы правления.
Политическая коррупция на самом деле стала главной движущей силой коррупционной системы, сформировавшейся в течение последнего десятилетия, а зоной поражения ее являются государственные интересы. Чрезмерная финансовая зависимость политических партий от внутренних и, возможно, внешних «кошельков», особенно остро проявляется при формировании списков кандидатов и избирательных фондов для участия в выборах, а также при назначениях на руководящие государственные должности.
Политическая коррупция серьезно затрудняет функционирование государственных органов, препятствует политическим и социально-экономическим преобразованиям и модернизации государства, вызывает в обществе серьезное недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж страны на международной арене и является одной из главных угроз национальной безопасности кыргызского государства.
В итоге возникает опасность не только дискредитации декларируемых политическими партиями идеологических и политических целей, но самое главное – существуют риски прямого воздействия корыстных интересов отдельных лиц и олигархических групп, а также внешних «кошельков» на процессы принятия государственных решений.
Одним из важных признаков классической парламентской формы правления является избрание главы государства парламентом. Как можно при существующих обстоятельствах доверить Жогорку Кенешу право на избрание главы государства?! Ведь при наших «культурных» и политических условиях должность главы государства может превратиться в предмет торга, купли-продажи, в объект «козлодрания» между партиями, между депутатами, представляющими разные регионы и роды (племена)?
Почему в Кыргызстане не пройдет парламентская форма правления
17 декабря текущего года на традиционной ежегодной пресс-конференции президент России В.Путин, отвечая на вопрос о кризисе в Кыргызстане, отметил следующее: «Вы говорите, что это кризис среднего возраста – но в Киргизии постоянно происходит эта чехарда. Все время забегают вперед в попытках наладить внутриполитическую жизнь по лекалам западных стран. Но уровень политического сознания, развития политических институтов там не такой, как, например, во Франции. В странах постсоветского пространства — где это все?» (выделено автором статьи). Следует отметить, что в апреле-июне 2010 года тоже самое говорил и тогдашний президент России Д.Медведев. На самом деле они оказались правы.
В Кыргызстане современный западный парламентаризм не приживается и потому, что в стране не созрели условия для нормального функционирования такой системы. Запад, как известно, долго шел к сегодняшним формам государственного правления. Универсальные образцы, отшлифованные веками политической практики в Западной Европе и зарекомендовавшие себя там в качестве лучшей формы правления, в принципиально иных условиях оказываются нежизнеспособными.
Политический опыт Кыргызстана последнего десятилетия показывает, что демократические практики и стандарты нельзя просто заимствовать, механически перенять. Они должны быть органически освоены, стать осознанной необходимостью, частью национального склада жизни, а это происходит не в результате принятия какого-либо законодательного акта, а в ходе длительной социальной эволюции.
Парламентская форма правления лишь тогда приживается, когда есть соответствующие политические традиции, авторитетные политические партии, а не похожие на те, которые сегодня «функционируют» в Кыргызстане, когда есть независимая судебная власть, выступающая как фактор сдерживания и противовеса к двум другим ветвям власти. Всех этих условий в современном Кыргызстане нет. Поэтому, уже начиная с 2012 года, эта продекларированная постапрельскими властями «парламентская форма правления» стала вырождаться в свою противоположность — президентализм.
В Кыргызстане отсутствие нормальной многопартийной системы, низкая правовая и политическая культура так называемой «политической элиты» и, в целом всего общества, на самом деле привели к профанации сути парламентской формы правления. Это псевдопарламентаризм — самая худшая форма власти, которая только может быть.
Потому что при такой власти никто ни за что не отвечает, но при этом исполнительная власть получает неограниченные полномочия и может извлекать максимальную выгоду для себя. Законы в основном пишутся не в стенах Жогорку Кенеша, но стрелки с института президента и правительства переводятся на Жогорку Кенеш, потому что формально именно там принимаются законы. А стрелки с депутатов переводятся на народ, потому что это народ якобы таких депутатов выбрал.
КАКАЯ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ НАИБОЛЕЕ ПОДХОДИТ КЫРГЫЗСТАНУ?
При всех своих преимуществах парламентская форма правления далека от совершенства и имеет свои довольно серьезные недостатки. В первую очередь, к таковым относят низкий уровень обеспечения стабильного функционирования системы государственного управления. Главным образом это обстоятельство связывают с неустойчивостью правящих парламентских коалиций и их распадом, частотой сменяемости правительств, роспусков парламента и проведением внеочередных парламентских выборов. В связи с нестабильностью правительств система государственного управления парламентской республики в условиях многопартийного соперничества зачастую неспособна адекватно реагировать на всевозможные кризисные явления и решать сложные социально-экономические проблемы общества и государства.
Например, период парламентского режима Четвертой республики во Франции (1946-1958 гг.) характеризовался деятельностью так называемых «призрачных правительств», которые менялись с периодичностью 2-3 раза в год. В результате за 12 лет данного периода истории Франции там сменилось 24 кабинета министров. В 1958 году, приняв новую Конституцию, Франция перешла на смешанную – президентско-парламентскую форму правления в сильной президентской властью (эту форму правления также называют «полупрезидентской» системой правления), что позволило обеспечить правительственную стабильность.
В Италии, где в 1946 году была установлена парламентская форма правления, одной из серьезнейших проблем государства стала правительственная нестабильность: за период с 1946 по 2019 годы в стране сменилось 65 правительств. То есть, в Италии в среднем правительство правит чуть больше одного года. Дольше всех — почти четыре года — продержалось второе правительство премьер-министра С.Берлускони (июнь 2001 – апрель 2005 года).
А в Турции при парламентской форме правления только в 1996-1997 гг. премьер-министр менялся четыре раза! 16 апреля 2017 года в Турции состоялся референдум по конституционным поправкам. В результате Турция сменила действовавшую в стране порядка 95 лет парламентскую форму правления на президентскую систему – президент является главой государства и правительства, должность премьер-министра была упразднена.
Очевидно, что для внедрения в государстве парламентской формы правления необходимо наличие соответствующих политических, правовых социальных и экономических предпосылок. При отсутствии же таковых введение рассматриваемой формы правления чревато различными проявлениями дестабилизации политической системы, политического и правительственного кризиса, «размывания» ответственности за принимаемые решения и их реализацию.
Эти и другие недостатки парламентской системы правления в условиях Кыргызстана не способствуют эффективности государственного управления, превращаются в серьезный тормоз поступательному развитию, являются катализатором общественно-политической и экономической нестабильности.
Итак, какая форма правления на сегодняшний день и на перспективу необходима Кыргызстану?
На современном этапе развития Кыргызстана наиболее подходящей моделью формы правления является классическая президентская форма правления.
Одним из общепринятых принципов современной демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека и всего общества является принцип разделения властей.
Сущность теории разделения властей, основоположниками которой являются англичанин Джон Локк и француз Шарль Монтескье (конец 17 — середина 18 века), сводится к следующему. Для утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотреблений властью со стороны какой-либо социальной группы, государственного учреждения или отдельного лица необходимо разделить государственную власть на законодательную – избранную народом и призванную вырабатывать стратегию развития общества путем принятия законов; исполнительную – избираемые или назначаемые должностные лица, занимающиеся реализацией данных законов и оперативно-хозяйственной деятельностью; и судебную – выступающую гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных.
Причем также необходимо, чтобы эти ветви власти находились во взаимном равновесии для того, чтобы ни один из них не мог получить преобладание над другим, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого. В этих целях за два века применения и совершенствования этой теории человечеством были выработаны специфические способы и методы, так называемые «сдержки и противовесы», для организации эффективно действующей государственной власти.
При этом особо следует подчеркнуть, что конкретные формы реализации принципа разделения властей в конституциях различных государств мира весьма разнообразны. Наиболее полно и последовательно в ее изначальной трактовке теория разделения властей была реализована в Конституции США, принятой в 1787 году. Это и неудивительно, так как работа Ш. Монтескье «О духе законов» была издана в 1748 г. и «отцы-основатели» США были горячими поклонниками этой теории. США стали первой в мире президентской республикой, где реально действует принцип разделения властей.
К характерным признакам президентской формы правления (президентская республика) относятся следующие: 1) Президент, как и парламент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов; 2) Президент наделяется обширными властными полномочиями: он является главой государства, он также возглавляет систему исполнительной власти, он является верховным главнокомандующим; 3) Правительство существует как высший орган исполнительной власти, работающий под непосредственным руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента (министры при назначении получают согласие парламента); 4) Роспуск парламента президентом не допускается, однако парламент имеет право на импичмент президента.
Равная и независимая легитимность президента и парламента, в основе которой лежит всенародное их избрание, не позволяет никому из них претендовать на полное доминирование, а политическое влияние плавно перетекает из одной структуры в другую, в зависимости от того, располагает ли президентская (пропрезидентская) партия большинством в парламенте. Прочная парламентская поддержка президентского курса обеспечивает ему ведущую роль в политическом процессе. Напротив, когда в парламенте существует оппозиционное большинство, президент вынужден сосуществовать с парламентом, искать компромиссы при проведении внутренней и внешней политики.
Придание президенту статуса главы исполнительной власти позволяет преодолеть «двойное подчинение» правительства, персонифицировать ответственность за деятельность исполнительной власти.
В развитых странах любая структура власти выстраивается, прежде всего, по логике эффективного управления. Главное преимущество президентской системы правления заключается в том, что она создает дееспособную исполнительную власть, причем власть, которая несет ответственность. Идеальной системы правления не бывает, и какие-то слабые стороны выявляются постоянно. Но когда одна и та же система власти существует на протяжении более чем 230 лет, есть возможность проверить ее на практике и подкорректировать. В случае с США мы имеем дело с системой исполнительной власти, отработанной за два с лишним века непрерывного и очень успешного функционирования.
Например, президентская система очень четко выстроена по принципу «сдержек и противовесов». Там есть четко выраженные исполнительная власть, законодательная и судебная ветви власти, которые находятся друг с другом в конкурентных отношениях и жестко присматривают друг за другом. Когда одна из ветвей власти начинает проявлять чрезмерные амбиции, претендуя на излишние полномочия, то другая, как говорится «вцепляется ей в глотку» и не дает их заполучить.
То же самое по поводу возможности использования служебного положения в корыстных целях. Иначе говоря, если исполнительная власть «ворует», то законодательная власть ее, скорее всего, остановит и добьется того, что она будет отправлена в отставку или в тюрьму. Плюс при этом еще судебная власть, которая в американской истории тоже достаточно эффективно вмешивалась в случаях, когда возникала опасность политических кризисов.
Таким образом, президентская республика – самая подходящая для условий Кыргызстана модель, фиксируемая ею структура власти подвижна, легко приспособляется к изменениям соотношения общественно-политических сил.
Подчиненность правительства напрямую президенту сглаживает «соревновательные тенденции» в государственном управлении. Как видно из нашего собственного опыта, или, к примеру, опыта других государств-членов СНГ — Украины, России, наличие отдельной исполнительной ветви власти во главе с премьер-министром, является постоянным источником напряженности во взаимоотношениях между главой государства и главой правительства, начинается «перетягивание одеяла власти» и т.д.
При президентской форме правления эти недостатки в распределении власти, «двойное подчинение» правительства перед президентом и Жогорку Кенешем, «соревновательный дух» властей исчезают, так как глава государства одновременно является главой исполнительной власти. Такая форма правления побуждает главу государства и законодательную ветви власти к поиску компромиссов при решении общегосударственных задач.
Президентская модель государственного управления позволит заложить в основу реформы органов исполнительной власти следующие принципы:
— разграничение функций и компетенции органов исполнительной власти;
— разграничение и персонификация ответственности;
— деятельность не по отраслевому, а по функциональному принципу;
— оптимизация управленческого процесса и повышение качества управления;
— устранение дублирования;
— жесткая функциональная и процедурная регламентация управленческой деятельности, снижение влияния личностного фактора;
— повышение качества подготовки управленческих решений;
— обеспечение баланса интересов и возможностей различных социальных групп общества;
— снижение уровня коррупции;
— минимизация политических рисков при принятии решений.
Анализ проведенных конституционных реформ и референдумов, проведенных в стране начиная с 1996 года, показывает, что форму правления всегда определяли власти, а за гражданами оставляли только право «согласиться» с этим выбором.
В настоящее время постоктябрьские власти впервые в истории независимого Кыргызстана решились обратиться непосредственно к народу с вопросом об определении формы правления. В стране разворачивается широкая дискуссия о будущей системе государственного устройства. Многие общественно-политические силы и граждане выдвигают свои видения. Но решение однозначно будет принимать народ Кыргызстана.
Таким образом, в случае если граждане отвергнут действующую форму правления, переход к «чистой» президентской системе правления может оказаться единственно возможным разрешением надвигающегося кризиса государственности.