Заслуженный юрист КР Мурат Укушов – специально для Elgezit.kg
Сегодня налицо несоответствие существующей системы государственного управления насущным требованиям текущего времени. Новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью последних десятилетий, осуществляются косметически подновленной, но, по сути устаревшей, застывшей на уровне 80-х годов прошлого века, системой органов исполнительной власти. В деятельности правительства и органов исполнительной власти не преодолен коренной порок прежней административно-командной системы – вместо того, чтобы работать в режиме автоматической реализации своих функций и задач, министерства, административные ведомства и местные государственные администрации по-прежнему ждут указаний, поручений, команды «сверху», зачастую действуют в качестве «пожарной команды». Страна отчаянно нуждается в новой модели государственного управления.
С учетом многолетнего опыта работы в аппаратах президента, Жогорку Кенеша и правительства, предлагаю свои посильные соображения касательно модернизации исполнительной ветви власти (первый этап).
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ МОДЕРНИЗАЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА
1. Несоответствие устройства системы исполнительной власти новым функциям и задачам государства.
По сравнению даже с некоторыми государствами – членами СНГ, не говоря уже о развитых странах, система исполнительной власти Кыргызстана в настоящее время выглядит архаичной. Причем качественный разрыв стремительно увеличивается. Принципы и формы организации управления страной, по сути, остались прежние – директивные и административные. В условиях рыночной экономики, необходимости учитывать интересы разных общественных групп, ориентации на качество жизни граждан страны, быстрой смены внешних условий такие формы управления не срабатывают.
Структура исполнительной власти до сих пор отражает рудименты советской административно-командной системы — отраслевое управление экономикой и социальной сферой. При этом утрачены старые механизмы целеполагания, планирования, координации, обратной связи и контроля, а новые во многом не сложились. Зачастую недостает элементарного мониторинга социально-экономических условий и последствий реализации политических решений. Верхние эшелоны государственного управления перегружены, а зачастую, просто парализованы объемом и разнообразием повседневных вопросов, требующих немедленного решения, не имеют адекватной информационной и экспертной поддержки. Неэффективны системы делегирования ответственности «сверху – вниз» и горизонтальных взаимодействий на нижних уровнях управления.
Непрозрачность взаимодействий между органами исполнительной власти, отсутствие адекватной информации в рамках действующей системы резко снижают возможности оперативного и рационального решения каких бы то ни было вопросов. Фрагментарность и формализм в регламентации и планировании деятельности привели к непомерному возрастанию «административного усмотрения» государственных служащих на всех этажах управленческой иерархии при определении как набора и трактовки текущих задач для исполнения, так и способов их решения. Чиновник может самостоятельно задавать приоритетность исполнения поручений, а в условиях дефицита административных ресурсов – выбирать, какие исполнять, а какие нет.
Наиболее ярко это проявляется в работе механизма согласований. Чрезмерная длительность внутренних согласований (до двух-трех недель внутри органа и до нескольких месяцев между органами) подчас делает решения просто бессмысленными. Рассредоточенность ответственности и размытость полномочий согласующих инстанций зачастую ведет к безответственному затягиванию, задержке исполнения нежелательных для ведомства поручений.
Между тем в настоящее время ведущие частные компании, действующие в стране, как правило, опережают государство по качеству менеджмента и управления. Причина — в недостаточной информационной и технологической оснащенности, низкой компетентности и мотивированности государственных служащих, отставание с внедрением современных управленческих технологий, которые в государственных органах если и внедряются, то приобретают поверхностный, имитационный характер.
В результате, уже в ближайшие годы исполнительная власть в Кыргызстане может оказаться на невосполнимо отсталом технологическом уровне, что отразится не только на международном положении страны, но и приведет к неспособности решать проблемы и вызовы, порождаемые общей ситуацией в стране и в окружающем мире.
Справедливости ради следует отметить, что за три десятилетия независимости власти уже не единожды пытались реформировать исполнительную власть, однако все реформы, как правило, сводились к простому сокращению и переименованию министерств и ведомств, к сокращению численности госслужащих, переписыванию и переутверждению положений о министерствах и ведомствах и т.п. Опыт прошлых реформ исполнительной власти доказывает, что только смена вывесок и смена кадров без изменений самой системы управления не дает, да и не может дать никаких результатов.
Пандемия COVID-19 наглядно показала, что существующая структура правительства и система исполнительной власти громоздка и не в состоянии оперативно и адекватно реагировать на ситуации кризиса и быстрых изменений, принимать не только оперативное, а главное правильное решение. Действующая система исполнительной власти не способна быть проводником нового, создать условия для реального развития экономики и общества. Любой, самый продвинутый новатор, попав в нынешнюю систему, уже через несколько месяцев становится не более чем еще одним винтиком бюрократического механизма.
2. Цели и задачи модернизации правительства.
Не существует универсальных моделей устройства государства и осуществления власти, но имеются модели, подходящие для решения конкретных задач исторического момента. Сегодня мы наблюдаем, как в условиях пандемии COVID-19 и социально-экономического кризиса развитые государства переносят акцент от свобод рынка на задачи управляемости и государственного регулирования. И это понятно, так как сама собой пандемия и кризис быстро не закончатся.
Для выработки адекватного ответа на современные вызовы в государственном управлении принципиальное значение имеет модернизация системы и функций органов исполнительной власти. Модернизация исполнительной власти должна исходить из следующих позитивных целей: 1) Правительство должно стать более компактным, количество министерств должно уменьшиться. Это должно привести к тому, что правительство будет более динамичным, более восприимчивым к вызовам текущего времени и ориентированным на решение более амбициозных задач; 2) Правительство в целом и каждое из министерств в отдельности должны лишиться значительной части избыточных функций, связанных с контролем за предприятиями и прочими хозяйствующими субъектами; 3) Достижение баланса между разными ветвями власти, построение реальной системы «сдержек и противовесов», что исключает возможность узурпации власти и авторитаризм; 4) Система управления должна работать на опережение в условиях быстро меняющегося мира за счет аналитики и привлечения разных общественных групп для разработки и реализации национальной политики; 5) Совершенствование государственной службы. В системе управления должны работать компетентные кадры, нацеленные на реализацию национальных интересов и получающие за это достойное вознаграждение; 6) включение разных групп интересов в процессы управления страной с целью достижения общественного консенсуса и эффективного использования ресурсов; 7) укрепление способности власти к непопулярным, но необходимым решениям ради достижения целей устойчивого развития.
Конечная цель модернизации правительства — это создание эффективной системы государственного управления, которая сможет осуществить комплексную модернизацию – системы местной власти, правоохранительных органов, административно-территориальную систему, системы здравоохранения, социальной защиты и пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального комплекса, образования, культуры и т.д.
Для достижения целей модернизации правительства и органов исполнительной власти необходимо: 1) упростить систему управления, избежать дублирования функций; 2) разработать и внедрить критерии оценки деятельности государственных органов и ввести процедуры регулярной их оценки; 3) разработать и внедрить современные стандарты процедур принятия и реализации решений, форматы документов государственной политики; 4) наладить эффективную систему переподготовки государственных служащих всех уровней для работы по новым стандартам; 5) создать четкие принципы и критерии карьерного продвижения государственных служащих, внедрить гарантии защиты их от произвола; 6) последовательно внедрять современные управленческие комплексы, основанные на цифровых технологиях; 7) разработать и внедрить современные стандарты оказания государственных услуг населению; 8) внедрить эффективную систему контроля принятых решений; 9) увязать условия карьерного роста государственных служащих, в том числе — руководителей министерств, административных ведомств и местных государственных администраций, с реальными успехами при выполнении ими своих функциональных обязанностей.
В основу модернизации правительства и органов исполнительной власти должны быть положены следующие принципы: 1) оптимизация управленческого процесса; 2) устранение дублирования; 3) разграничение функций и полномочий; 4) жесткая функциональная и процедурная регламентация; 5) снижение влияния личного фактора при принятии решений; 6) повышение качества подготовки проектов управленческих решений; 7) создание заградительных барьеров на пути некачественно подготовленного проекта управленческого решения; 8) обеспечение баланса интересов и возможностей разных социальных групп и структур; 9) повышение качества управления общественными ресурсами; 10) минимизация политических рисков.
КАК МОДЕРНИЗИРОВАТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВО И ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1. Необходимо повысить роль правительства в формировании и реализации государственной политики
Модернизация правительства как вышестоящего органа в системе органов исполнительной власти Кыргызской Республики, совершенствование порядка его деятельности было и остается одной из ключевых целей модернизации государства.
На первом этапе модернизации самым сложным вопросом является проблема устранения дуализма (иначе говоря – двоевластия) в осуществлении исполнительной власти и усилении роли правительства в формировании государственной политики — не затрагивая при этом действующую Конституцию.
Французская модель правления, внедренная в Кыргызстане, закрепила двоевластие в исполнительной власти и уже свыше двух десятилетий с успехом используется в основном для удержания главы правительства на «коротком поводке». Весь этот период власть фактически находилась в одних руках, а ответственность за реализацию политики — в других. То есть, реальную власть держал в своих руках глава государства. Ответственность же лежала на плечах главы правительства, у которого фактически нет власти, хотя на самом деле Конституция закрепляет за ним всю полноту власти в исполнительной ветви государственной власти. Иначе говоря, правительство в настоящее время продолжает действовать в качестве «громоотвода».
Все эти годы динамично меняется персональный состав правительства, каждое «новое» правительство первым делом делает «заявления» о необходимости реформирования самого себя и совершенствования своей деятельности. Однако, как свидетельствует практика, реальные глубокие изменения так и не происходят. Большинство изменений — поверхностные и напоминают шаткую последовательность возвратно-поступательных движений с периодом в среднем 1,5-2 года, без ощутимого результата. Пытаясь решить вопросы частичные — неважно, то ли по внутренним убеждениям, то ли для отвода глаз доноров (международных финансовых институтов), — главы правительств (идеологи «реформ») рано или поздно, все равно обреченно-неизбежно упираются в стену нерешенных фундаментальных вопросов.
В большинстве развитых демократических государств именно правительство (кабинет министров) является основным центром формирования и реализации государственной политики. Оно существенным образом влияет на повестку дня работы парламента, будучи при этом, конечно же, ему подотчетным и ответственным перед ним. В таких условиях не прерывается и хорошо просматривается линия политической ответственности, красной нитью тянущаяся от предвыборной программы политической партии, чьи представители проходят в парламент, — до отчета правительства о результатах своей деятельности. По этому пути следует идти и Кыргызстану, иначе мечты об эффективном государственном управлении так и останутся мечтами.
Поэтому, до окончательного разрешения проблемы двоевластия в исполнительной власти конституционным путем (это второй этап модернизации государства), в конституционный Закон о Правительстве Кыргызской Республики необходимо внести соответствующие поправки, которые позволят кабмину стать основным центром формирования и реализации внутренней и внешней политики государства. Всяческие альтернативные или дополнительные квазицентры формирования государственной политики в виде вспомогательных органов (координационные советы, советы по вопросам реформ при государственных органах и т.д.), — фактически дублирующие функции, которые относятся к компетенции правительства, должны только разрабатывать и вносить на рассмотрение кабмина предложения рекомендательного характера.
Также, необходимо решить проблему, связанную с неограниченным правом законодательной инициативы депутатов Жогорку Кенеша. Это замедляет работу парламента, снижает ее эффективность и качество законов, сужает возможности для оперативного рассмотрения законопроектов, разработанных правительством в рамках формирования государственной политики в разных отраслях экономики и социальной сфере. Для этого следует внести соответствующие поправки в конституционный Закон о Правительстве и в Закон о Регламенте Жогорку Кенеша, уточняющие и конкретизирующие норму части 3 статьи 80 Конституции об источниках финансирования законов.
Каждая депутатская инициатива должна быть подвергнута обязательной предварительной экспертизе в отраслевых министерствах, а окончательные выводы по законопроекту даны заключением правительства. В ходе экспертизы устанавливаются соответствие депутатской инициативы Конституции, действующим законам и другим нормативным правовым актам, а также нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан, актуальность проблемы и обоснованность предлагаемых вариантов ее решения.
Немаловажной задачей модернизации является радикальное изменение структуры правительства, чтобы повысить эффективность работы министерств. В целях повышения результативности и ответственности в управлении следует институционально изменить верхушку исполнительной власти. Для этого необходимо упразднить должности вице-премьер-министров, оставив лишь одного (вице-премьера) заместителя премьер-министра для исполнения его обязанностей в случаях его отсутствия.
В настоящее время должность министра в значительной степени остается неполноценной, поскольку над ними «сидят» соответствующие кураторы отрасли – вице-премьеры. Хотя на самом деле это совершенно непонятная прослойка во власти. Вице-премьер-министр служит своего рода приемо-передаточным звеном между премьер-министром и соответствующими министрами и руководителями административных ведомств и ни за что конкретно не отвечает. Упразднение должностей вице-премьер-министров позволит всю полноту ответственности за проведение политики в той или иной отрасли возложить на профильных министров.
С точки зрения мировой практики наличие этой должности выглядит довольно необычно, за исключением государств СНГ. За пределами СНГ основными фигурами в правительстве являются именно министры, а вице-премьеры (заместители глав правительства) либо отсутствуют вовсе, либо представлены в единственном числе.
2. Освобождение правительства от несвойственных полномочий
При модернизации правительства важен следующий приоритет — это освобождение его от чрезмерных, несвойственных ему, но «сладких» полномочий, как например, учреждение государственных предприятий, назначение и освобождение руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений, генеральных директоров свободных экономических зон и их заместителей и т.д. Перечень таких полномочий вместо этого постоянно расширяется непродуманными или же откровенно лоббистскими нормами законодательных актов.
Несвойственные для центрального органа исполнительной власти полномочия приводят к ряду негативных последствий: распылению внимания правительства на мелкие, малозначимые вопросы, вместо сосредоточения его на стратегических направлениях и проблемах государственной политики; размыванию персональной ответственности министров за принятие решений в порученных им сферах экономики; высокому уровню коррупциогенности.
Такие полномочия не должно осуществлять правительство, которое несет солидарную коллективную политическую ответственность. Для осуществления таких полномочий есть министерства, другие центральные и местные органы исполнительной власти, руководители которых несут персональную — не только политическую, но и юридическую, ответственность за принятые решения.
Правительство должно сосредоточиться на выполнении политических функций по формированию государственной политики, реализацию внутренней и внешней политики государства, прежде всего — как субъект права законодательной инициативы: обеспечивать реализацию Конституции и законов, обеспечивать проведение бюджетно-финансовой, ценовой, тарифной, инвестиционной, внешнеэкономической, налоговой и таможенной политики, осуществлять контроль над деятельностью органов исполнительной власти, осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью и т.д.
3. Повышение качества профессиональной государственной службы
Результативность, эффективность и качество процесса формирования и реализации государственной политики прежде всего зависят от качества персонала на государственной службе и организации его работы. Ключевую роль в этом должны играть статс-секретари министерств и административных ведомств — как основа высшего корпуса государственной службы и как руководители государственной службы в министерствах и ведомствах.
Сегодня, к сожалению, введение института статс-секретарей министерств и административных ведомств на практике не достигла целей этого института и не реализует его подлинное, чрезвычайно важное назначение. Большинство статс-секретарей министерств и ведомств чувствуют себя «распорядителями веников и швабр». Их деятельность в значительной мере сосредоточена на материально-техническом обеспечении работы министерств и ведомств.
В большинстве же развитых демократических стран статс-секретарь (государственный секретарь) министерства выполняет троякую функцию, каждая составляющая которой дополняет другую и связана с ней. Во-первых, статс-секретарь — высший государственный служащий в министерстве, который руководит остальными государственными служащими. Во-вторых, он — менеджер процесса формирования и реализации государственной политики, то есть главный аналитик и программный директор в министерстве. В-третьих, он — главная профессиональная опора министра, наиболее осведомленный и квалифицированный эксперт, советник министра по всем вопросам государственной политики, входящим в сферу ответственности этого министра.
В странах, где действует такая модель, именно статс-секретари (государственные секретари) — вместе с аппаратом правительства становятся основой профессиональной движущей силы процесса формирования и реализации государственной политики, двигателем реформ.
В целях повышения качества профессиональной государственной службы, статуса института статс-секретарей министерств и административных ведомств необходимо внести соответствующие изменения в конституционный Закон о Правительстве, закрепив нормы, закрепляющие правовой статус статс-секретарей министерств и административных ведомств, квалификационные требования для кандидатов на эту должность, права, обязанности и полномочия.
Как ни странно в действующем конституционном Законе о Правительстве не закреплены квалификационные требования для кандидатов на должности министров и руководителей административных ведомств и их заместителей. Между тем, законом установлены квалификационные требования даже для занятия руководящей должности в органах местной власти.
Так, в соответствии с законом мэром города может быть дееспособный гражданин, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной, муниципальной службе или стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 3 лет, владеющий государственным языком; главой айыл окмоту может быть дееспособный гражданин, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной, муниципальной службе или стаж работы в государственных учреждениях образования, здравоохранения, или на руководящих должностях в организациях, учреждениях и хозяйствующих субъектах частной формы собственности не менее 2 лет, владеющий государственным языком.
Для того, чтобы не допустить занятия должностей министров и руководителей административных ведомств водителями, телохранителями, секретарями приемных руководителей и лидеров политических партий, переводчиками и другими лицами, не обладающими соответствующим опытом работы на государственной службе, необходимо в конституционном Законе о Правительстве закрепить квалификационные требования для кандидатов на эти должности.
В число квалификационных требований к должностям министров, руководителям административных ведомств и их заместителям должны входить требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Например, для занятия должности министра или руководителя административного ведомства следовало бы установить такую планку – стаж государственной (гражданской, правоохранительной) службы либо муниципальной службы не менее 10 лет.
При отборе кандидата на должность министра или руководителя административного ведомства субъекты выдвижения (премьер-министр, парламентская фракция) обязаны брать во внимание следующие критерии: образование, опыт работы в ведомственных органах и на руководящих должностях, достижения человека в соответствующей отрасли, идеи, нововведения с его стороны и их реализацию. Плюсом должны быть также научные работы человека, касающиеся отрасли, а также знание ситуации в своей сфере и собственное видение проведения изменений, которые приведут к улучшению экономики страны и качества жизни общества. То есть, профессиональная пригодность должна быть главным критерием при отборе кандидатов на должности министров и руководителей административных ведомств.
4. Реорганизация системы органов местной власти
Сомнительными «достижениями» реформы местной исполнительной власти и органов местного самоуправления, реализованные в 2004-2012 годы являются: 1) упразднение областных кенешей; 2) упразднение районных кенешей; 3) упразднение должности главы областной государственной администрации-губернатора и учреждение новой должности – полномочного представителя правительства в области; 4) упразднение областных государственных администраций; 5) ликвидация районных и областных бюджетов и введение двухуровневого бюджета (республиканский бюджет – бюджет айыл окмоту (города); 6) введение пропорциональной системы выборов на выборах депутатов городских кенешей. Эти «реформы» нанесли серьезный вред системе государственного управления регионами и местному самоуправлению, что и было впоследствии (летом 2013 года) признано правительством.
Правительство к лету 2013 года пришло к пониманию того, что реформы местной власти оказали негативное влияние на всю систему государственного управления и местного самоуправления, и соответственно — на экономическое, социальное и культурное развитие регионов. По итогам реализованных реформ правительство, сделало следующие выводы: действующая система управления территориями разбалансирована: 1) ослаблена управляемость территорий; 2) местные сообщества не вовлечены в процесс принятия решений; акимы, полномочные представители правительства лишены возможности эффективного решения проблем в регионах.
Практика показала, что внедренная система управления территориями разбалансирована по полномочиям и ответственности. На районные и областные звенья местной власти возлагаются большие требования по обеспечению исполнения показателей социально-экономического развития территорий. Однако, ни главы районных государственных администраций — акимы, ни полномочные представители правительства в областях не обладают ни полномочиями, ни функциональным подкреплением, ни бюджетными возможностями для исполнения поставленных задач.
В связи с чем, правительство решило взять курс на повышение эффективности государственного управления территориями, усиление полномочий и ответственности районных государственных администраций с опорой на органы местного самоуправления и население. Правительство предложило: 1) восстановить районные кенеши; 2) восстановить институт губернатора; 3) акимов назначать и освобождать от должности по предложению районного кенеша; 3) усилить роль акимов при избрании глав айыл окмоту; 4) передать в ведение местных государственных администраций территориальные подразделения министерств и административных ведомств; 5) усилить кадровые полномочия акимов. Соответствующие законопроекты были внесены правительством на рассмотрение Жогорку Кенеша. Однако, парламент под давлением «идеологов» и «инициаторов» реформ в 2014 году отклонил законопроекты.
Между тем, как показала пандемия COVID-19, роль государства в современном обществе не только не ослабевает, но и становится все более значимой. Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур не исчезает и становится все более востребованной. В Кыргызстане же в текущем десятилетии получили развитие деструктивные процессы снижения управляемости территориями и эффективности деятельности местных органов власти.
Многолетний опыт кыргызских реформ доказывает, что бездумное, некритическое заимствование слишком продвинутых «чужих» институтов – ошибочный вариант. В результате такого рода заимствований институты, перенесенные «оттуда» на нашу неподготовленную «почву», не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать. Как отмечал один из мыслителей прошлого «проводить реформу просто ради факта проведения реформы – это непростительная глупость».
В целях обеспечения единства государственной власти и органов местного самоуправления на всех территориальных уровнях, создания условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому и культурному развитию регионов, исполнения государственных программ и стратегий, а также достижения оптимального сочетания централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления, предлагается следующее.
1) Восстановить институт главы местной государственной администрации области-губернатора. Ужесточив при этом квалификационные требования к кандидатам для занятия этой должности – высшее образование, стаж работы на государственной службе не менее 7 лет или на муниципальной службе — не менее 5 лет.
2) Восстановить областные кенеши. Численный состав областных кенешей предлагается устанавливать с учетом численности населения соответствующей области: Баткенский, Нарынский, Иссыкульский и Таласский областные кенеши – по 40 депутатов, Джалал-Абадский, Ошский и Чуйский областные кенеши — по 60 депутатов. Выборы в областные кенеши предлагается проводить по мажоритарной системе на основе многомандатных избирательных округов. Право выдвижения кандидатов в депутаты областных кенешей предлагается предоставить политическим партиям, а также гражданам путем самовыдвижения.
Основными функциями областных кенешей должны стать: утверждение программы социально-экономического и культурного развития области и контроль за их выполнением; утверждение бюджета области и контроль за его исполнением; заслушивание не реже одного раза в год информации главы местной государственной администрации области-губернатора о положении дел на соответствующей территории; выражение недоверия главе местной государственной администрации области-губернатору за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей; выработка предложений по административно-территориальному устройству с целью их внесения в соответствующие органы государственной власти.
3) Восстановить областной бюджет. Ликвидация областных бюджетов фактически привела к невозможности формировать и реализовывать программы социально-экономического и культурного развития областей.
4) Совершенствовать процедуру назначения глав местных государственных администраций-акимов районов. Следует установить четкий порядок назначения и освобождения от должности акимов по представлению губернаторов областей. Квалификационные требования к кандидатам для занятия должности акимов следует повысить – высшее образование, стаж работы на государственной службе не менее 7 лет или на муниципальной службе — не менее 5 лет. Определив при этом меры персональной ответственности губернаторов за подбор кадров.
(продолжение следует)
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.