5 мая 1993 года легендарный парламент принял первую Конституцию независимой Кыргызской Республики. Она рождалась в острейшей борьбе различных общественно-политических сил за выбор дальнейшего пути развития страны и сыграла важную роль в стабилизации политической ситуации в начале 90-х годов. Конституция заложила правовые основы нашей государственности и продолжает определять конфигурацию дальнейшего государственного строительства.

Судьбе так было угодно, что мне, автору настоящей статьи, посчастливилось в мае-октябре 1991 года стать одним из авторов Концепции новой Конституции, а затем в мае-июне 1992 года – принять участие в рабочей группе, подготовившей первоначальный проект новой Конституции. Как специалист по конституционному праву, не понаслышке знающему все перипетии, «кухню» прошедших конституционных реформ, считаю своим долгом напомнить сегодняшним «реформаторам» о тернистом пути конституционного развития нашей страны.

Как мы писали проект Конституции

В связи с принятием 15 декабря 1990 года легендарным парламентом (тогда еще Верховный Совет Киргизской ССР 12-го созыва, с 5 мая 1993 г. – Жогорку Кенеш) Декларации о государственном суверенитете на повестку дня встал вопрос о необходимости подготовки проекта новой Конституции страны.

К весне 1991 года стало очевидным, что частично подправленная в конце 80-х–начале 90-х годов Конституция Киргизской ССР образца 1978 года – «дочерний» отпрыск Конституции СССР 1977 года, не отвечает потребностям взятого Кыргызстаном курса на социально-экономические реформы и демократизацию общественной и государственной жизни. Справедливости ради необходимо отметить, что в создании конституционных основ независимого кыргызского государства важная роль принадлежит первому президенту А.Акаеву (и кто бы, и как бы его сегодня ни критиковали, его заслуги из истории страны вычеркнуть не удастся).

Именно по инициативе А.Акаева уже в апреле 1991 года началась практическая работа по разработке проекта новой Конституции республики. При этом нельзя забывать о том, что тогда еще существовали и СССР, и КПСС, в тот период  стали активизироваться реакционные силы в рядах партии и союзных силовых структурах. И чтобы инициировать такого рода вещи требовалось определенное мужество.

По поручению главы государства А.Акаева Министерство юстиции республики, которую в то время возглавлял ныне покойный У.Мукамбаев, в апреле 1991 года приступило к подготовке проекта концепции новой Конституции. Была образована негласная рабочая группа из ведущих сотрудников министерства – Косакова С.К. (первый заместитель министра, ныне покойный), Эсенканова К.Э. (начальник управления, в скором времени он был избран судьей и выбыл из группы), Чолпонбаева М.Ш. (начальник управления) и Укушова М.К. (ведущий специалист управления подготовки законопроектов, автор настоящей статьи). Координацию работы осуществлял советник президента А.Акаева по правовым вопросам профессор Левитин Л.И. (ныне покойный). Рабочий вариант проекта концепции Конституции был подготовлен мною уже к началу июня.

Для придания легитимности процессу подготовки проекта Концепции новой Конституции в июне 1991 года постановлением Президиума Верховного Совета Киргизской ССР была образована рабочая группа, в которую были включены представители Министерства юстиции, ученые-правоведы из юридического факультета КГУ и Академии наук, других государственных органов. Фактически вся подготовительная работа велась вышеназванной негласной группой Министерства юстиции. В начале октября 1991 года я был направлен в командировку в Министерство юстиции РСФСР (в настоящее время –Российская Федерация): россияне помогли с литературой и материалами по конституционной тематике. Следует отметить, что в России к тому времени над подготовкой проекта Конституции работали несколько рабочих групп, и материалов было более чем достаточно.

В начале ноября 1991 года подготовленная рабочей группой Министерства юстиции проект Концепции новой Конституции от имени официальной рабочей группы была передана на рассмотрение Верховного Совета республики. Концепция Конституции была рассмотрена Верховным Советом и постановлением от 6 марта 1992 года вынесена на всенародное обсуждение. Между тем рабочая группа Министерства юстиции продолжала работу над концепцией и начала непосредственную работу по проекту Конституции.

Следует отметить, что Концепция новой Конституции встретила у депутатов парламента неоднозначную реакцию, поскольку  ее отправной точкой служили положения Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 года: разделение властей, политический плюрализм, признание права граждан на частную собственность и т.д. В Концепции предусматривалось закрепить систему «сдержек и противовесов» против безраздельной власти Верховного Совета, децентрализацию системы Советов народных депутатов, усиление институтов Президента и Правительства, избавление их от мелочной опеки представительного органа власти. Эти положения не могли не понравиться Верховному Совету, который к тому времени, в связи с ликвидацией СССР и запретом КПСС, фактически превратился в высший орган государственной власти в республике.

Обсуждение Концепции новой Конституции затягивалось, тогда инициативу вновь взял в свои руки президент А.Акаев. В конце мая 1992 года была образована рабочая группа из числа сотрудников Аппарата Президента и Министерства юстиции в составе: Левитин Л.И. (руководитель группы, советник президента), Нарымбаев Д.И. (заведующий правовым отделом Аппарата Президента), Косаков С.К (первый заместитель Министра юстиции), Чолпонбаев М.Ш. (начальник управления Министерства юстиции) и Укушов М.К. (начальник управления Министерства юстиции).

Эта рабочая группа в начале июня 1992 года, закрывшись в резиденции главы государства в г.Чолпон-Ата, в течение недели подготовила проект новой Конституции. В июне-июле была проведена международная экспертиза проекта Конституции, для чего были приглашены известные российские ученые-правоведы во главе с Алексеевым С.С., бывшим председателем Комитета конституционного надзора СССР, а также эксперты Европейского экономического сообщества. При этом следует отметить, что отзывы на проект были положительные.

После экспертизы проект новой Конституции был представлен на рассмотрение Конституционной комиссии под председательством президента А.Акаева и, после доработки с учетом предложений членов комиссии, в сентябре 1992 года внесен на рассмотрение Верховного Совета. Обсуждение проекта Конституции в Верховном Совете проходило нелегко, поскольку, как отмечалось выше, концепция Конституции предусматривала коренные изменения всей системы государственной власти в республике, а также реформирование основы экономической системы — отношений собственности.

Как принималась Конституция 1993 года

Верховный Совет, позднее названный «легендарным», был сформирован еще на закате КПСС и советской власти в начале 1990 года и состоял в основном из представителей партийной, советской и хозяйственной номенклатуры – секретарей партийных организаций районов и областей, председателей местных советов и их исполкомов, председателей колхозов, директоров совхозов и заводов. И, конечно же, дискуссия развернулась соответствующая – с позиций устаревших идеологических догм и стереотипов. После нескольких обсуждений в парламенте и соответствующих доработок в Конституционной комиссии, постановлением Верховного Совета от 12 декабря 1992 год проект новой Конституции был вынесен на всенародное обсуждение.

С учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе трехмесячного всенародного обсуждения, Конституционная комиссия под председательством А.Акаева доработала проект Конституции и вновь внесла на рассмотрение 12-й сессии Верховного Совета республики, которая проходила в два этапа: 12 — 19 апреля и 3 — 5 мая 1993 года.

Постатейное обсуждение и принятие Конституции Жогорку Кенешем проходило тяжело, исполнительная и законодательная ветви власти тянули «одеяло власти» каждый на себя, в некоторые моменты казалось, что ситуация приобретает драматический оттенок и молодое государство вообще может остаться без Конституции. При рассмотрении проекта Конституции критика разворачивалась с разных сторон. В глазах большинства депутатов он был пронизан «буржуазной идеологией», других — «социалистическим». Обвинения в том, что Президент наделяется властью неограниченного монарха, перемежались утверждениями, что должности главы государства хотят придать статус «английской королевы».

Но трезвый подход, политическое искусство ведущих участников конституционного процесса А.Акаева, М.Шеримкулова, Ч.Баековой, Л.Левитина, Ж.Сааданбекова, Ф.Кулова, М.Абдылдаева (ныне — депутат действующего созыва Жогорку Кенеша), О.Текебаева и других взяли верх над эмоциями консервативного большинства депутатов парламента — 5 мая новая Конституция Кыргызской Республики была принята.

Роль и значение Конституции 1993 года заключается в том, что она создала легитимную основу кыргызской государственности, основанную на общечеловеческих демократических ценностях, стала фактором общественно-политической стабилизации, обеспечив общество и государственную власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, противоречий между ветвями власти. Здесь следует помнить о том, что в период 1992-1993 годы на постсоветском пространстве происходили нешуточные конфликты: гражданская война в Таджикистане, Молдавии, военные перевороты в Азербайджане, Грузии, жесткое противостояние между исполнительной и законодательной ветвями власти в России, закончившееся в начале октября 1993 года штурмом здания Верховного Совета военными.

В целом, в Конституции (в редакции от 5 мая 1993 г.) нашли отражение основные тенденции современного конституционализма: принцип разделения властей, частная собственность и ее неприкосновенность (при этом депутаты отклонили предложение о введении частной собственности на землю), принципы открытого общества и неприкосновенности личности, равенства всех перед законом, конституционный контроль, местное самоуправление.

В то же время конституционные нормы, регулирующие «конструкцию» властей, явились итогом компромисса, достигнутого с большей частью депутатского корпуса, настроенного на реализации принципа всевластия советов народных депутатов. Выражением этого компромисса стали нормы Конституции, разграничивающие полномочия Президента, Правительства и Жогорку Кенеша, причем со значительным перекосом в пользу последнего.

Жогорку Кенешу в процессе принятия новой Конституции удалось «отвоевать» обширные полномочия в сфере принятия кадровых решений и по осуществлению контроля за исполнением законов, что означало всеобъемлющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Именно Жогорку Кенеш определял основные направления внутренней и внешней политики государства, были созданы предпосылки для внедрения централизованной системы представительных органов местного самоуправления во главе с Жогорку Кенешем.

Это привело к нарушению баланса полномочий между ветвями государственной власти, что и стало перманентным источником «подковерной» борьбы между Президентом и Правительством с одной стороны, и Жогорку Кенешем – с другой. Летом 1994 года в Кыргызстане разразился парламентский кризис, завершившийся в начале сентября так называемым «самороспуском» легендарного парламента.

Конечным итогом политико-правового противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти стала конституционная реформа, проведенная в два этапа: в октябре 1994 года был проведен референдум, утвердивший двухпалатный Жогорку Кенеш, а в феврале 1996 года состоялся референдум, разграничивший полномочия межу ветвями власти.

Тернистый путь конституционного развития Кыргызстана

Конституционное строительство в нашей стране было во многом противоречивым, иногда даже с оттенками драматизма. На основе Конституции 1993 года в Кыргызстане началась масштабная, революционная трансформация постсоветского государства и общества. Однако нашему обществу не удалось в полной мере реализовать тот большой потенциал, который был заложен в первой Конституции.

Для разрешения политических и конституционно-правовых проблем, в первую очередь связанных с функциями и полномочиями институтов государства (Президента, Жогорку Кенеша и Правительства), начиная со второй половины 90-х годов прошлого века, власти избрали порочный метод внесения поправок в действующую Конституцию.

Вот этапы конституционных реформ: 1) 10 февраля 1996 г. референдумом (всенародным голосованием) в Конституцию были внесены изменения, связанные с учреждением двухпалатного Жогорку Кенеша, состоявшего из двух палат: Законодательного собрания и Собрания народных представителей; 2) 17 октября 1998 г. вновь состоялся референдум, основной целью которого было введение частной собственности на землю; 3) 24 декабря 2001 г. двухпалатный Жогорку Кенеш 2-го созыва внес поправку в статью 5 Конституции, придав русскому языку статус официального языка; 4) 2 февраля 2003 г. референдумом была принята новая редакция Конституции от 5 мая 1993 г.; 5) 8 ноября 2006 г. Жогорку Кенеш 3-го созыва принял очередную новую редакцию Конституции и при этом «додумался» признать Конституцию от 5 мая 1993 г. утратившей силу; 6) не прошло и двух месяцев, как 30 декабря 2006 г. Жогорку Кенеш «одумался» и восстановил Конституцию 1993 г., приняв ее новую редакцию; 7) 21 октября 2007 г. состоялся референдум, который принял очередную новую редакцию Конституции 1993 г. – в стране был установлен суперпрезидентский режим правления; 8) 27 июня 2010 г. референдумом была принята очередная новая Конституция Кыргызской Республики, учредившая в стране парламентскую форму правления (на самом деле смешанную парламентско-президентскую форму правления), Конституция от 5 мая 1993 г. вновь была признана утратившей силу — при этом Временное Правительство решило оставить дату ее принятия праздничным днем; 9) 11 декабря 2016 г. состоялся очередной референдум, которым были внесены изменения и дополнения в Конституцию. Несмотря на то, что согласно статье 4 Закона Кыргызской Республики «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», принятого референдумом 27 июня 2010 г., был установлен мораторий на внесение изменений в Конституцию до 1 сентября 2020 г.

Следует отметить, что эти конституционные реформы стали одной из причин распространения в нашем обществе правового нигилизма, т.е. фактического отношения к праву, к закону как к чему-то формальному, чем во имя неких надуманных «высших интересов» государства и народа можно и пренебречь. Нарушения и несоблюдение Конституции, ее необоснованное изменение неизбежно приводят к тому, что вся остальная система правовых норм, по которым живет общество, начинает неуклонно подвергаться сомнению, эрозии, размыванию.

Между тем весь опыт многовекового существования государства как института доказывает, что конституция или базовые правовые принципы государственности должны быть прочными и не меняться как можно дольше. Неукоснительное соблюдение прописанной в законе порядка смены власти не менее значимо, чем эффективность самой власти. В демократическом, цивилизованном государстве закон важнее любого конкретного правителя либо власти. Потому что защищенное правовое пространство является политической гарантией от самодурства конкретных политиков, если им все же удается прийти к власти конституционным либо неконституционным путем. Стабильность государства и государственной власти заключается в неукоснительном следовании всеми представителями власти законодательно закрепленным, не подверженным конъюнктуре, правовым нормам поведения.

Для пересмотра любого положения Конституции должны быть более чем веские основания, и каждый такой пересмотр нужно осуществлять с максимальной осторожностью. Потому что любое государство — это образование с очень хрупкой конституцией и любое государство в один момент может вовсе исчезнуть с карты мира. Нам ли, пережившим на своем веку распад СССР, не помнить, как это бывает на самом деле – тогда тоже все началось с внесения в 1989 г. поправок в Конституцию СССР. За последние 30 лет с политической карты мира исчезли: СССР, ГДР, Чехословакия, Югославия, на грани распада и исчезновения из-за многолетних гражданских войн Афганистан, Ливия, Ирак, Сирия.

Следует признать, что путь к строительству демократического правового государства оказался намного сложнее и извилистее, чем предполагали юристы, которые стояли в 1991-1993 гг. у истоков создания Конституции независимого Кыргызстана. Мы, группа юристов, приступивших 30 лет тому назад по заданию первого президента страны А.Акаева к разработке концепции новой Конституции, были молодыми и не очень, романтиками-идеалистами и потому столь легко провозглашали принципы демократии и правовой гармонии в государстве и обществе. Но обществу в любом случае нужно дорасти до нашей продвинутой конституции, иначе нас ждет ужасная судьба «недееспособных государств».

И как тут не согласиться с председателем Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькиным (Конституция и революция. Итоги № 9, 04.03.03.): «Проблема не в том, чтобы искать недостатки в Конституции, а в том, чтобы научиться правильно пользоваться этим драгоценным инструментом. … Нам надо прекратить гоняться за миражами и научиться жить по Конституции. Даже посредственная Конституция, как и посредственное лекарство, не убьет пациента, а поспособствует его здоровью. В противном случае это будет жизнь не по Конституции, а по понятиям. А надо так: по Конституции и законам, но с понятиями. … Жизнь, конечно, не стоит на месте, и изменения потребуются, но к ним надо прибегать тогда, когда есть понимание, что без них – гибель (прим. выделено автором статьи)».

Иначе говоря, для проведения конституционной реформы необходимо четкое понимание причин, побуждающих к ее проведению. Для «конструирования» будущего требуется дать ясные и конкретные ответы на вопросы: что нас не устраивает в действующем Основном законе, что и как предлагается изменить, а что необходимо сохранить. Но прежде всего, нужно выяснить два вопроса.

Первый вопрос — есть ли необходимость в конституционной реформе как таковой? То есть, существуют ли политико-правовые проблемы, которые нельзя решить путем более простым, чем конституционная реформа, например, принятием конституционных либо обычных законов, или принятием решения Конституционной палаты? Второй вопрос — существуют ли объективные предпосылки для проведения конституционной реформы сегодня (помните ленинский принцип – «верхи не могут, а низы не хотят»)?